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——錫林浩特市有關(guān)情況調(diào)研

2014年，自治區(qū)政府研究室就國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)改革發(fā)展情況赴錫林浩特市進(jìn)行了調(diào)研，并就相關(guān)問題作了一些思考。

使命 努力堅(jiān)守

錫林浩特市轄6個(gè)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)，總?cè)丝?/SPAN>20 144人，在崗職工3186人，擁有耕地30.85萬(wàn)畝，約占全市耕地的47.9%，草場(chǎng)813萬(wàn)畝，約占全市草場(chǎng)的28.4%。2013年農(nóng)牧場(chǎng)第一產(chǎn)業(yè)增加值68 231萬(wàn)元，占全市第一產(chǎn)業(yè)增加值的36.2%。

經(jīng)過50多年的發(fā)展，錫林浩特農(nóng)牧場(chǎng)形成了以毛登牧場(chǎng)、沃原奶牛場(chǎng)、蔬菜農(nóng)場(chǎng)為代表的企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理模式和以白銀庫(kù)侖牧場(chǎng)、白音錫勒牧場(chǎng)、貝力克牧場(chǎng)為代表的以職工自主經(jīng)營(yíng)為主、統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)管理模式。這些農(nóng)牧場(chǎng)的發(fā)展對(duì)地方農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)起到積極推動(dòng)作用。

成為現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的示范區(qū)。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)以工業(yè)化思維謀劃農(nóng)牧業(yè)，努力用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)來支撐農(nóng)牧業(yè)，有的農(nóng)牧場(chǎng)建設(shè)了農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工設(shè)施，有的農(nóng)牧場(chǎng)形成了專業(yè)化種植、規(guī)模化育種、科學(xué)化繁育的發(fā)展格局，有的農(nóng)牧場(chǎng)形成了農(nóng)畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化加工儲(chǔ)藏的特色生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。如沃原奶牛場(chǎng)早在1999年開始建立的萬(wàn)畝高產(chǎn)飼草料基地，成為全國(guó)首家現(xiàn)代化畜牧業(yè)科技推廣示范園區(qū)。2003年，與美國(guó)辛普勞北京公司達(dá)成訂單式專用商品薯種植合作，先后引進(jìn)價(jià)值3800萬(wàn)元的國(guó)外進(jìn)口農(nóng)機(jī)具96臺(tái)（套），專用商品薯生產(chǎn)規(guī)模發(fā)展到7000畝，分別被國(guó)家和自治區(qū)授予“全國(guó)農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“國(guó)家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)”和“自治區(qū)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)”。目前，錫林浩特國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)種植規(guī)模達(dá)到11.46萬(wàn)畝，占錫林浩特市的一半，農(nóng)畜產(chǎn)品商品率達(dá)到95%，農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)到85%，人均勞動(dòng)生產(chǎn)率3萬(wàn)元，是地方的1.5倍。

成為先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的試驗(yàn)區(qū)。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)依托組織化程度較高的優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期與區(qū)內(nèi)外科研單位合作，試驗(yàn)推廣了20余項(xiàng)農(nóng)牧業(yè)種養(yǎng)技術(shù)，農(nóng)作物品種良種化率達(dá)到99.8%，牲畜良種化率達(dá)到99.7%，科技對(duì)農(nóng)牧業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)到65%，比地方高5個(gè)百分點(diǎn)。成為國(guó)家和自治區(qū)適用農(nóng)牧業(yè)技術(shù)重點(diǎn)推廣場(chǎng)所。比如白音錫勒牧場(chǎng)與中科院植物所、內(nèi)蒙古大學(xué)，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)、內(nèi)蒙古畜牧科學(xué)院等部門保持著良好的合作關(guān)系，試驗(yàn)推廣了良種繁育、疫病防治、細(xì)毛羊科技攻關(guān)，伏草青貯、胚胎移植、人工授精、雪花馬肉養(yǎng)殖、草田輪作等農(nóng)牧業(yè)新技術(shù)，適用技術(shù)的普及率達(dá)到78%。該牧場(chǎng)曾獲得全國(guó)二級(jí)優(yōu)秀畜禽養(yǎng)殖企業(yè)稱號(hào)、全國(guó)細(xì)毛羊最高單產(chǎn)獎(jiǎng)、全國(guó)首批百家良種企業(yè)等榮譽(yù)。再如沃原奶牛場(chǎng)馬鈴薯生產(chǎn)作業(yè)機(jī)械化程度高達(dá)99%，畝產(chǎn)達(dá)5600多斤，每畝純收益達(dá)到1500元，是常規(guī)種植效益的1.9倍。

成為特色農(nóng)牧業(yè)有效載體。特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有力夯實(shí)了農(nóng)牧場(chǎng)的發(fā)展基礎(chǔ)，白音錫勒牧場(chǎng)主打綠色有機(jī)品牌，加工生產(chǎn)的“錫林河”面粉供不應(yīng)求，品牌價(jià)值逐年提升；沃原奶牛場(chǎng)的專用商品馬鈴薯與青貯玉米生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，現(xiàn)已發(fā)展到16 000多畝的種植規(guī)模；貝力克和白音庫(kù)倫牧場(chǎng)發(fā)展旅游業(yè)、育種示范、肉羊加工、反季節(jié)蔬菜種植；毛登牧場(chǎng)形成了飼草料生產(chǎn)加工業(yè)、奶牛養(yǎng)殖業(yè)、蒙古馬養(yǎng)殖業(yè)，鉬礦開采業(yè)、旅游業(yè)等多元化的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。這些各具特色的產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)牧場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要支柱。2013年，特色規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)達(dá)27個(gè)，占全市的39.1%，特色種植規(guī)模達(dá)到1.2萬(wàn)畝，占全市的48%，人均固定資產(chǎn)原值達(dá)到5萬(wàn)元，是地方的1.7倍，農(nóng)牧場(chǎng)家庭人均可支配收入為2.1萬(wàn)元，是地方牧民人均純收入的1.24倍。

瓶頸 急需突破

錫林浩特市國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)對(duì)地方農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，但同時(shí)也存在諸多急需解決的問題。

體制需進(jìn)一步理順。一是剝離辦社會(huì)職能不徹底。盡管國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的醫(yī)療、教育職能已經(jīng)剝離，但部分工作人員和離退休人員的去留沒有解決。此外，國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)目前依然承擔(dān)著計(jì)劃生育、草原監(jiān)理、動(dòng)物防疫等30余項(xiàng)社會(huì)管理職能。二是干部管理制度需逐步完善?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》對(duì)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的產(chǎn)生有明確的要求，國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的干部管理特別是主要負(fù)責(zé)人的任用應(yīng)該完全企業(yè)化，這樣更有利于激發(fā)干部職工的工作活力。三是一些農(nóng)牧業(yè)優(yōu)惠政策享受不全面。由于其企業(yè)的屬性，一些針對(duì)農(nóng)牧業(yè)的優(yōu)惠政策，農(nóng)牧場(chǎng)沒能全部享受。同時(shí)，由于國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)屬于農(nóng)牧業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)在改革中的優(yōu)惠政策也享受不到。

經(jīng)營(yíng)管理還需加強(qiáng)。一是企業(yè)內(nèi)部管理人員比例較大，增加了管理成本。如一職工600多人的農(nóng)牧場(chǎng)，環(huán)節(jié)以上管理人員近60多人。二是國(guó)有資產(chǎn)管理決策機(jī)制需規(guī)范。由于農(nóng)牧場(chǎng)管轄權(quán)的幾次變更，農(nóng)牧場(chǎng)對(duì)外租賃經(jīng)營(yíng)的部分農(nóng)耕地或草場(chǎng)，不但租金不能夠如數(shù)按期收繳，部分合同到期的出租耕地和草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)也難以收回，直接影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效。三是農(nóng)牧場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。由于缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格的管理績(jī)效要求，一些農(nóng)牧場(chǎng)班子成員把精力放在自家承包土地草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)上，領(lǐng)導(dǎo)班子抓生產(chǎn)管理的積極性沒有全部調(diào)動(dòng)起來。

社會(huì)負(fù)擔(dān)依然沉重。一是企業(yè)辦社會(huì)資金缺口大。六個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)每年為此支出高達(dá)2500萬(wàn)元，而財(cái)政補(bǔ)貼只有200萬(wàn)元。二是社會(huì)保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重。按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)牧場(chǎng)全年負(fù)擔(dān)部分為2986萬(wàn)元，占農(nóng)牧場(chǎng)收入的40%左右。毛登牧場(chǎng)、沃原奶牛場(chǎng)、蔬菜農(nóng)場(chǎng)、貝力克這四個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)基本能夠按時(shí)繳納社保，而白音錫勒牧場(chǎng)目前欠繳企業(yè)負(fù)擔(dān)部分累計(jì)達(dá)到9494萬(wàn)元。三是歷史債務(wù)沉重。農(nóng)牧場(chǎng)多年來發(fā)展過程中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)性負(fù)債、國(guó)家政策調(diào)整負(fù)債、場(chǎng)辦社會(huì)事業(yè)負(fù)債等總額累計(jì)達(dá)2.27億元。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。長(zhǎng)期“政企共生、社企并存”的體制，使得國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)不僅要解決職工、家屬甚至外來人口的基本生活保障問題，還承擔(dān)了許多無(wú)法剝離的行政性和社會(huì)性職責(zé)。國(guó)家對(duì)地方國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)投入較少，企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)困難積累不多，雙重因素導(dǎo)致國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)只能依靠提取土地承包費(fèi)維持基本的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)力開展道路、水利、電力等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年以來，錫林浩特市各類涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近1.71億元，而投向國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)只有0.18億，占總投入的10.2%。

方向 現(xiàn)代企業(yè)

從國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)發(fā)展情況看，還顯得活力不足，動(dòng)力不強(qiáng)，根本原因是改革不夠徹底，解決國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)問題靠發(fā)展，發(fā)展靠改革，下決心解決體制機(jī)制問題成當(dāng)務(wù)之急。

未來一個(gè)時(shí)期國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)改革發(fā)展的總體方向是：堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的改革原則，保持國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的完整性，穩(wěn)步推進(jìn)“體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、資源整合、帶動(dòng)發(fā)展”戰(zhàn)略，逐步剝離國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)辦社會(huì)職能，促進(jìn)企業(yè)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，向股份化、市場(chǎng)化和集團(tuán)化方向發(fā)展，強(qiáng)化內(nèi)部管理制度改革，精簡(jiǎn)農(nóng)牧場(chǎng)管理人員，降低管理成本，提高工作效率，使國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)成為農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域具有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，成為引領(lǐng)社會(huì)主義新農(nóng)村新牧區(qū)發(fā)展的示范樣板。

改革的重點(diǎn)之一：加快國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)公司化改造。一方面，在“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”基本要求下，實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的公司化改造。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)可將其資源、資產(chǎn)等折股量化，職工可以資金、牲畜、土地草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股，也可吸收其他國(guó)有資本、集體資本、非公有資本入股，形成相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)。另一方面，要建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，理順出資者、決策者和經(jīng)營(yíng)管理者的關(guān)系，形成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。也可建立完善外部董事、獨(dú)立董事等制度，促進(jìn)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展。

改革的重點(diǎn)之二：推動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理制度改革。在經(jīng)營(yíng)方面，依托集中連片的土地草場(chǎng)資源，以農(nóng)牧業(yè)技術(shù)集成化、勞動(dòng)過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化為重點(diǎn)，加快農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化步伐，加快促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)牧業(yè)效益。建立合理的科研投入制度，為農(nóng)牧業(yè)新品種、新技術(shù)、新裝備的革新提供資金保障，不斷健全新技術(shù)的研發(fā)、推廣、應(yīng)用體系。在企業(yè)內(nèi)部管理方面，精簡(jiǎn)行政人員，建立有別于行政部門的企業(yè)干部職工考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度。同時(shí)以產(chǎn)權(quán)為紐帶，進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能。

建議 有的放矢

針對(duì)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的實(shí)際困難，各級(jí)政府還需給予多方面政策支持。

一是積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持。根據(jù)十八屆三中全會(huì)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的改革精神要求，建議自治區(qū)相關(guān)部門就國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)歷史債務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)負(fù)擔(dān)等積累問題，專門向農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門申請(qǐng)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，切實(shí)落實(shí)《農(nóng)業(yè)部　內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于共同推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)發(fā)展合作備忘錄》中關(guān)于促進(jìn)農(nóng)墾又好又快發(fā)展的意見。

二是政策上給予全覆蓋。自治區(qū)在落實(shí)涉農(nóng)扶貧開發(fā)、水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、低保醫(yī)保、農(nóng)網(wǎng)改造、糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、良種補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)然蒉r(nóng)惠牧和公益事業(yè)建設(shè)政策時(shí)，將國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，項(xiàng)目上可實(shí)行計(jì)劃單列，將項(xiàng)目和資金直接下達(dá)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)，自治區(qū)有關(guān)部門在下達(dá)農(nóng)牧業(yè)方面的項(xiàng)目資金時(shí)應(yīng)將國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)包括在內(nèi)，促進(jìn)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)和周邊地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是繼續(xù)推進(jìn)政企分離。2012年3月國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組制定下發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)農(nóng)改〔2012〕4號(hào)），同年11月份下發(fā)了配套政策《地方國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革黨中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》。要在醫(yī)療、教育職能已經(jīng)剝離的基礎(chǔ)上，加快對(duì)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)其他辦社會(huì)職能剝離。對(duì)部分偏遠(yuǎn)、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的不具備移交條件或移交后管理成本更高的社會(huì)職能，建議繼續(xù)由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理，政府核定所需人員、崗位并核撥管理經(jīng)費(fèi)，保證政企分離改革平穩(wěn)推進(jìn)。

四是落實(shí)傾斜惠農(nóng)惠牧政策。2014年黨中央一號(hào)文件提出“新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。2014年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告又一次明確“新增補(bǔ)貼將向重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和主產(chǎn)區(qū)傾斜”。國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)作為特殊的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，組織、科技、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，也是我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之一，糧食產(chǎn)量占全區(qū)的7%，在保障國(guó)家糧食安全方面起著重要作用。自治區(qū)應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向，在新增農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼上將國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)作為重點(diǎn)之一，促進(jìn)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)加快發(fā)展。

五是突出解決一些現(xiàn)實(shí)問題。針對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)承擔(dān)職工社保費(fèi)用負(fù)擔(dān)重、欠繳保費(fèi)突出的問題，建議由人社部門牽頭，與地方共同研究制定相關(guān)政策，本著“廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)職工社會(huì)保障進(jìn)行分級(jí)幫扶，解決好社保這一事關(guān)企業(yè)健康發(fā)展，職工群眾切身利益的重大民生問題，防止長(zhǎng)期沉積引發(fā)社會(huì)問題。分類研究國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)債務(wù)形成的原因和化解辦法，采取三級(jí)政府和企業(yè)按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)的措施，逐步化解企業(yè)辦社會(huì)事業(yè)所形成的歷史負(fù)債，讓企業(yè)輕裝開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

課題主持：雷繼鵬   

課題組成員：李鍵 陳曉慶   

執(zhí)筆：李健 陳曉慶