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——錫林浩特市有關情況調研

2014年，自治區政府研究室就國有農牧場改革發展情況赴錫林浩特市進行了調研，并就相關問題作了一些思考。

使命 努力堅守

錫林浩特市轄6個國有農牧場，總人口20 144人，在崗職工3186人，擁有耕地30.85萬畝，約占全市耕地的47.9%，草場813萬畝，約占全市草場的28.4%。2013年農牧場第一產業增加值68 231萬元，占全市第一產業增加值的36.2%。

經過50多年的發展，錫林浩特農牧場形成了以毛登牧場、沃原奶牛場、蔬菜農場為代表的企業統一經營管理模式和以白銀庫侖牧場、白音錫勒牧場、貝力克牧場為代表的以職工自主經營為主、統分結合經營管理模式。這些農牧場的發展對地方農牧業經濟起到積極推動作用。

成為現代農牧業發展的示范區。國有農牧場以工業化思維謀劃農牧業，努力用先進科學技術來支撐農牧業，有的農牧場建設了農畜產品生產加工設施，有的農牧場形成了專業化種植、規模化育種、科學化繁育的發展格局，有的農牧場形成了農畜產品標準化加工儲藏的特色生產經營。如沃原奶牛場早在1999年開始建立的萬畝高產飼草料基地，成為全國首家現代化畜牧業科技推廣示范園區。2003年，與美國辛普勞北京公司達成訂單式專用商品薯種植合作，先后引進價值3800萬元的國外進口農機具96臺（套），專用商品薯生產規模發展到7000畝，分別被國家和自治區授予“全國農墾現代農業示范區”、“國家農業標準化示范區”和“自治區農業科技園區”。目前，錫林浩特國有農牧場高效節水農業種植規模達到11.46萬畝，占錫林浩特市的一半，農畜產品商品率達到95%，農畜產品加工轉化率達到85%，人均勞動生產率3萬元，是地方的1.5倍。

成為先進科學技術應用的試驗區。國有農牧場依托組織化程度較高的優勢，長期與區內外科研單位合作，試驗推廣了20余項農牧業種養技術，農作物品種良種化率達到99.8%，牲畜良種化率達到99.7%，科技對農牧業的貢獻率達到65%，比地方高5個百分點。成為國家和自治區適用農牧業技術重點推廣場所。比如白音錫勒牧場與中科院植物所、內蒙古大學，內蒙古農業大學、內蒙古畜牧科學院等部門保持著良好的合作關系，試驗推廣了良種繁育、疫病防治、細毛羊科技攻關，伏草青貯、胚胎移植、人工授精、雪花馬肉養殖、草田輪作等農牧業新技術，適用技術的普及率達到78%。該牧場曾獲得全國二級優秀畜禽養殖企業稱號、全國細毛羊最高單產獎、全國首批百家良種企業等榮譽。再如沃原奶牛場馬鈴薯生產作業機械化程度高達99%，畝產達5600多斤，每畝純收益達到1500元，是常規種植效益的1.9倍。

成為特色農牧業有效載體。特色產業的發展有力夯實了農牧場的發展基礎，白音錫勒牧場主打綠色有機品牌，加工生產的“錫林河”面粉供不應求，品牌價值逐年提升；沃原奶牛場的專用商品馬鈴薯與青貯玉米生產規模不斷擴大，現已發展到16 000多畝的種植規模；貝力克和白音庫倫牧場發展旅游業、育種示范、肉羊加工、反季節蔬菜種植；毛登牧場形成了飼草料生產加工業、奶牛養殖業、蒙古馬養殖業，鉬礦開采業、旅游業等多元化的優勢產業。這些各具特色的產業成為農牧場經濟的重要支柱。2013年，特色規模化養殖場達27個，占全市的39.1%，特色種植規模達到1.2萬畝，占全市的48%，人均固定資產原值達到5萬元，是地方的1.7倍，農牧場家庭人均可支配收入為2.1萬元，是地方牧民人均純收入的1.24倍。

瓶頸 急需突破

錫林浩特市國有農牧場對地方農牧業的發展起到了積極的推動作用，但同時也存在諸多急需解決的問題。

體制需進一步理順。一是剝離辦社會職能不徹底。盡管國有農牧場的醫療、教育職能已經剝離，但部分工作人員和離退休人員的去留沒有解決。此外，國有農牧場目前依然承擔著計劃生育、草原監理、動物防疫等30余項社會管理職能。二是干部管理制度需逐步完善。《內蒙古自治區國有農牧場管理條例》對國有農牧場場長的產生有明確的要求，國有農牧場的干部管理特別是主要負責人的任用應該完全企業化，這樣更有利于激發干部職工的工作活力。三是一些農牧業優惠政策享受不全面。由于其企業的屬性，一些針對農牧業的優惠政策，農牧場沒能全部享受。同時，由于國有農牧場屬于農牧業企業，工業企業在改革中的優惠政策也享受不到。

經營管理還需加強。一是企業內部管理人員比例較大，增加了管理成本。如一職工600多人的農牧場，環節以上管理人員近60多人。二是國有資產管理決策機制需規范。由于農牧場管轄權的幾次變更，農牧場對外租賃經營的部分農耕地或草場，不但租金不能夠如數按期收繳，部分合同到期的出租耕地和草場經營權也難以收回，直接影響企業經營績效。三是農牧場領導班子績效評價機制不健全。由于缺乏對領導班子嚴格的管理績效要求，一些農牧場班子成員把精力放在自家承包土地草場的經營上，領導班子抓生產管理的積極性沒有全部調動起來。

社會負擔依然沉重。一是企業辦社會資金缺口大。六個農牧場每年為此支出高達2500萬元，而財政補貼只有200萬元。二是社會保障費用負擔沉重。按照城鎮居民標準繳納養老保險和醫療保險，農牧場全年負擔部分為2986萬元，占農牧場收入的40%左右。毛登牧場、沃原奶牛場、蔬菜農場、貝力克這四個農牧場基本能夠按時繳納社保，而白音錫勒牧場目前欠繳企業負擔部分累計達到9494萬元。三是歷史債務沉重。農牧場多年來發展過程中的生產經營建設性負債、國家政策調整負債、場辦社會事業負債等總額累計達2.27億元。

基礎設施建設滯后。長期“政企共生、社企并存”的體制，使得國有農牧場不僅要解決職工、家屬甚至外來人口的基本生活保障問題，還承擔了許多無法剝離的行政性和社會性職責。國家對地方國有農牧場投入較少，企業自身經營困難積累不多，雙重因素導致國有農牧場只能依靠提取土地承包費維持基本的經營和運轉，無力開展道路、水利、電力等生產性基礎設施建設。2013年以來，錫林浩特市各類涉農基礎設施建設投資近1.71億元，而投向國有農牧場只有0.18億，占總投入的10.2%。

方向 現代企業

從國有農牧場發展情況看，還顯得活力不足，動力不強，根本原因是改革不夠徹底，解決國有農牧場問題靠發展，發展靠改革，下決心解決體制機制問題成當務之急。

未來一個時期國有農牧場改革發展的總體方向是：堅持積極穩妥、循序漸進的改革原則，保持國有農牧場的完整性，穩步推進“體制創新、產業升級、資源整合、帶動發展”戰略，逐步剝離國有農牧場辦社會職能，促進企業建立起現代企業制度，向股份化、市場化和集團化方向發展，強化內部管理制度改革，精簡農牧場管理人員，降低管理成本，提高工作效率，使國有農牧場成為農牧業領域具有競爭力的市場主體，成為引領社會主義新農村新牧區發展的示范樣板。

改革的重點之一：加快國有農牧場公司化改造。一方面，在“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”基本要求下，實現國有農牧場的公司化改造。國有農牧場可將其資源、資產等折股量化，職工可以資金、牲畜、土地草場承包經營權等入股，也可吸收其他國有資本、集體資本、非公有資本入股，形成相互融合的混合所有制經濟。另一方面，要建立健全公司法人治理結構，堅持所有權和經營權分離的原則，理順出資者、決策者和經營管理者的關系，形成股東會、董事會、監事會、經理層各負其責、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構。也可建立完善外部董事、獨立董事等制度，促進國有農牧場健康持續發展。

改革的重點之二：推動經營管理制度改革。在經營方面，依托集中連片的土地草場資源，以農牧業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化為重點，加快農牧業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化步伐，加快促進發展方式轉變，提高農牧業效益。建立合理的科研投入制度，為農牧業新品種、新技術、新裝備的革新提供資金保障，不斷健全新技術的研發、推廣、應用體系。在企業內部管理方面，精簡行政人員，建立有別于行政部門的企業干部職工考核、獎懲機制，形成管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度。同時以產權為紐帶，進一步完善國有資產監管機構和職能。

建議 有的放矢

針對國有農牧場的實際困難，各級政府還需給予多方面政策支持。

一是積極爭取國家財政支持。根據十八屆三中全會加快構建新型農業經營體系的改革精神要求，建議自治區相關部門就國有農牧場歷史債務、社會保障、社會事業負擔等積累問題，專門向農業部、財政部等部門申請國有農牧場專項資金項目，切實落實《農業部　內蒙古自治區人民政府關于共同推進現代化農牧業發展合作備忘錄》中關于促進農墾又好又快發展的意見。

二是政策上給予全覆蓋。自治區在落實涉農扶貧開發、水利建設、鄉村道路建設、低保醫保、農網改造、糧食生產獎勵、良種補貼、生態補償等惠農惠牧和公益事業建設政策時，將國有農牧場納入地方經濟社會發展總體規劃，項目上可實行計劃單列，將項目和資金直接下達國有農牧場，自治區有關部門在下達農牧業方面的項目資金時應將國有農牧場包括在內，促進國有農牧場和周邊地區平衡協調發展。

三是繼續推進政企分離。2012年3月國務院農村綜合改革工作小組制定下發了《關于開展國有農場辦社會職能改革試點工作的意見》（國農改〔2012〕4號），同年11月份下發了配套政策《地方國有農場辦社會職能改革黨中央財政獎勵資金管理辦法》。要在醫療、教育職能已經剝離的基礎上，加快對國有農牧場其他辦社會職能剝離。對部分偏遠、遠離城鎮的不具備移交條件或移交后管理成本更高的社會職能，建議繼續由國有農場管理，政府核定所需人員、崗位并核撥管理經費，保證政企分離改革平穩推進。

四是落實傾斜惠農惠牧政策。2014年黨中央一號文件提出“新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。2014年國務院政府工作報告又一次明確“新增補貼將向重要農產品、新型農業經營主體和主產區傾斜”。國有農牧場作為特殊的農牧業經營主體，組織、科技、資源、產業優勢明顯，也是我國新型農業經營主體之一，糧食產量占全區的7%，在保障國家糧食安全方面起著重要作用。自治區應根據國家政策導向，在新增農牧業補貼上將國有農牧場作為重點之一，促進國有農牧場加快發展。

五是突出解決一些現實問題。針對農牧場承擔職工社保費用負擔重、欠繳保費突出的問題，建議由人社部門牽頭，與地方共同研究制定相關政策，本著“廣覆蓋、可持續”的原則，對農牧場職工社會保障進行分級幫扶，解決好社保這一事關企業健康發展，職工群眾切身利益的重大民生問題，防止長期沉積引發社會問題。分類研究國有農牧場債務形成的原因和化解辦法，采取三級政府和企業按比例分級負擔的措施，逐步化解企業辦社會事業所形成的歷史負債，讓企業輕裝開展生產經營。

課題主持：雷繼鵬   

課題組成員：李鍵 陳曉慶   

執筆：李健 陳曉慶