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我區地域面積廣、人口密度低、東西跨度大，構建多中心帶動、多節點支撐的格局是城鎮化的必然選擇。而我區縣域城鎮承載著全區72%的人口，且縣域城鎮化率偏低。如何在城鎮化快速發展的大格局中，抓好縣域城鎮化發展，是我區推動城鎮化整體發展的重點和難點，也是需要認真研究的重要課題。

一、我區縣域城鎮化發展成效

改革開放之后，尤其是進入新世紀以來，我區縣域城鎮化發展取得了明顯的成效，主要表現在以下幾個方面。

——縣域城鎮建設速度明顯加快。截至2013年底，全區有縣級市11個、縣城（旗縣政府所在地）69個、建制鎮388個，80個旗縣城鎮（市）建成區面積達到117.94平方公里。5年內縣城建成區面積增長了40%，高于自治區全部建成面積29%的平均增長速度。全區所有旗縣所在地基本都經歷了遷、改、擴建過程，基礎設施明顯改善，以縣城和中心鎮為重點的小城鎮建設取得突破性進展。初步形成了以旗縣城關鎮和部分具有經濟輻射、帶動作用的中心鎮為重點的城鎮框架體系。全區有58個旗縣完成了縣域村鎮體系規劃，238個自治區重點鎮完成了鎮總體規劃。多數縣城城鎮化率高于30%，處于30%—70%的城鎮化快速發展區間。

——縣域城鎮基礎設施承載力不斷提高。城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，2013年全區80個旗縣（市）完成基礎設施固定資產投資317.19億元，較2010年有大幅度增加（見下表）。以公路交通為例，到“十一五”末，全區已基本實現了鄉鄉通瀝青水泥路、村村通公路。2013年底全區有85個旗縣實現了通高速或一級公路，11456個嘎查村中有670個通瀝青水泥路。

2013年全區80個旗縣（市）六項指標數據

——縣域城鎮經濟實力不斷增強。城鎮已經發展成為縣域經濟、政治、文化、信息中心。旗縣所在地主導產業總體上實現了由農牧業為主向工業為主過渡，基本形成了各具特色的工業和服務業，各重點鎮以培育發展特色產業為主導，綜合經濟實力不斷提升，城鎮人口穩步提高，到2013年縣域城鎮化率達到45.7%。縣域城鄉居民收入不斷增加，農牧民增收渠道進一步拓寬。尤其是19個邊境旗市GDP和公共財政預算收入2013年增長速度均高于全區平均水平，同比達到10.6%和16%。縣域對外來務工人員的吸納能力越來越強，據縣域“農民工市民化個人意愿問卷調查”，有50%以上的農民工愿意選擇在城市定居，愿意定居城鎮的農牧民中有62%的人員選擇在“縣級城市和小城鎮”定居，農民工就地就近實現城鎮化的意愿比較明顯。

——體制機制改革取得積極進展。縣域城鎮化的體制性和機制性障礙正在逐步消除，縣級市和城鎮對當地農牧民落戶已經沒有限制，過去一些對農民工進城就業和生活的歧視性規定正在取消，農民工的公共服務和社會保障制度正逐步完善。

二、存在的主要問題和制約因素

一是縣域城鎮產業發展不足。總體上，我區縣域城鎮底子薄、基礎差，發展相對滯后，大部分旗縣經濟仍然處于低水平、低附加值的工業化初期階段。過度依賴于投資和資源開發，服務業發展不充分，吸納就業能力不強。沒有形成較強的人口和生產要素聚集力。有的旗縣園區則獨立于城鎮發展，產城融合不協調。

二是縣域城鎮發展不平衡。80個旗縣市間經濟發展不平衡。縣域經濟總量前10名的旗縣國內生產總值約占80個旗縣市的40%多。經濟總量前10名旗縣市財政一般預算收入占80個旗縣市的近70%。還有57個國家和自治區重點扶貧縣，呼包鄂縣域經濟水平明顯高于其他旗縣。

三是中心鎮發展緩慢。我區大部分中心鎮發展還存在“小、散、遠、弱”等問題。近5年間，發展速度較慢的20個鎮城鎮人口平均增加不到1萬人，最慢的5個鎮人口幾乎無增長或負增長。目前，我區除旗縣城關鎮外，其它城鎮人口大多在1萬人以下，有的城鎮不足5000人。一些林區、墾區、礦區鎮沒有真正融入到城鎮體系中，還有些邊境城鎮人口外流情況突出。

四是生態環境約束較大。目前全區中度以上生態脆弱區域占國土面積的62.5%，其中重度和極重度占36.7%。按照國土功能區規劃，我區大部分地區為限制開發區和禁止開發區，在經濟發展和生態保護之間客觀上存在一定矛盾，限制了一些產業的發展。

三、縣域城鎮化發展建議

按照《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》和自治區《關于推進新型城鎮化的意見》的總體要求，以推進縣城及中心鎮城鎮化為重點，以實現農民工市民化為核心，以產業發展和產城融合為動力，以改革創新和典型引領為抓手，形成規模適度、環境優美、功能突出、形態各異的縣域城鎮新格局，把縣域城鎮化這道風景線打造得更加亮麗。具體建議：

（一）以規劃為先導，構建科學合理的縣域城鎮體系。要發揮規劃的先導作用，著力抓好旗縣所在地城鎮的擴容提質，培育和引導旗縣所在地城鎮發揮產業孵化和經濟支撐作用。要按照促進資源要素優化配置的要求，切實加強規劃的協調性，做到經濟社會發展規劃、土地利用規劃與旗縣總體規劃有機銜接；小城市規劃與大中城市規劃有機銜接；中心鎮各類規劃之間有機銜接，促進小城鎮發展從數量向質量的提升。

（二）以分類實施為原則，因地制宜特色發展。一是對于資源基礎好的縣域，以加快發展工業為突破口，進行深層次、高強度、綜合性的科學開發，拉長資源開發鏈條，促進產業升級，把資源優勢轉化成產業優勢及品牌優勢，推動縣域城鎮化快速發展。二是對于靠近中心城市的旗縣，應利用區位優勢，主動承接中心城市的產業轉移，形成與中心城市錯位發展、特色發展、協調發展、融合發展和共贏發展的格局。三是對于以農業為主導的城鎮，要充分利用我區作為全國重要農畜產品基地的優勢，大力發展規模化和集約化特色農牧業，走農牧業產業化帶動城鎮化發展的道路。四是具有邊貿口岸的城鎮，要以邊貿、民族、民俗特色突出的經濟文化旅游為依托，發揮口岸優勢，在俄蒙尋求廣闊市場，輻射周邊縣(市)，發展沿邊開放特色城鎮化。五是對于特殊地區的城鎮，如墾區、林區、礦區以及沙漠戈壁等區位環境特殊類型區，要統籌好產業發展與環境保護的關系，走轉移和集中發展、特色發展的路子。

（三）以產業為支撐，打牢城鎮化建設的基礎。首先要合理布局產業。結合各地資源優勢，引導生產力布局和要素流動，逐步構建集聚度較高、輻射聯動作用較強的產業空間布局和特色功能區塊，促進區域經濟協調發展。其次要培育壯大骨干企業，打造企業核心競爭力，要在投資、財稅、信貸、土地等方面給予骨干企業重點扶持。第三，抓好產業園區建設，促進產城融合發展。大力建設依托城鎮或交通要道的重點產業園區和與之配套的各種專業小區，積極引導項目向園區聚集。

（四）以創新為動力，推進關鍵領域重點問題取得新突破。一是穩步推進戶籍制度改革。適應新型城鎮化要求，逐步打破城鄉二元戶籍管理制度。全面放開旗縣所在地城鎮、建制鎮落戶限制，積極鼓勵農牧民就近向旗縣城鎮、集鎮轉移落戶，特別要為已經在城鎮居住生活的人員積極創造落戶條件。二是強化金融支持，形成多渠道多元化投融資體系。拓寬城鎮建設融資渠道，搭建市場化運作的新型融資平臺，采取股權、信托、租賃和上市等多種市場化方式融資。支持專業基金管理公司以市場化方式募集資金，支持非公企業平等參與城鎮基礎設施建設。三是增強城鎮化用地供給能力。合理安排各類建設用地增量指標和項目建設時序，優先支持中心城鎮發展用地及工業集聚區用地，重點保障符合產業發展政策的重點項目用地。加大對村鎮閑置、空閑、閑散用地的整合力度，積極盤活城鄉存量建設用地。結合自治區新農村、新牧區建設，繼續加大城鄉用地增減掛鉤試點工作，為縣域城鎮化發展提供更多的建設用地。四是完善基本公共服務能力建設，提高城鎮承載能力。推進公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、保障性住房等城市基本公共服務建設。加大資金投入，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、給排水、污水垃圾處理等基礎設施配套水平。

（五）以制度為保障，建立符合縣域城鎮化發展的考核機制。建立新型城鎮化統計和質量評價體系，完善不同縣域的黨政領導政績考核體系，要按照不同類型和特色進行分類，建立差異化的考核標準，使考核更具公平性、科學性和可操作性。進一步突出經濟結構、資源消耗、環境保護、收入分配以及農民工市民化等評價內容。要將群眾對城鎮建設與管理的滿意度，作為績效的一項重要考核指標。明確獎懲措施，逐步建立長效激勵機制。

（六）以典型為引導，有重點有步驟的推進重點地區進行示范。一是積極爭取國家試點。今年，國家在新型城鎮化綜合試點方案中，以中小城市和小城鎮為重點，確定省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，同時要求各地區視情況重點抓好縣和鎮的試點。此前，國家為推動縣域小城鎮建設已經開展了許多試點項目，目前就有強權擴縣試點、小城鎮建設試點、城鎮體系規劃試點，以及國家級智慧城市、生態城市試點、美麗鄉村、園林鄉鎮試點等，我們要加強與國家相關部門的項目對接，積極申請申報，爭取政策和項目支持。二是啟動分類分層級試點。我區縣域類型復雜多樣，通過開展有針對性的示范縣、示范鎮建設，不斷探索分類推進城鎮化的新路子。目前，區外有廣西“大縣建設”試點、山東“強縣建設”試點和甘肅“縣域新型城鎮化”試點等，都有很強的針對性。我區赤峰市形成了“一鎮一品、特色明顯、產業興鎮”的特色城鎮建設典型，需要我們進一步總結推廣。根據我區縣域城鎮的特點，可采取分級負責，分類試點。自治區以旗縣試點為主、盟市以重點鎮試點為主，分期分批組織實施并逐步全面推開。三是探索“三規合一”改革試點。今年以來，住建部已經選擇5個縣進行試點。我們在盡可能爭取國家支持的基礎上，選擇基礎較好有一定規劃基礎的旗縣率先啟動這項工作。通過推動“多規合一”提高規劃的統籌性、引導性和約束性。

課題指導：雷繼鵬   

課題組成員：郭立民 吳福永 韓福榮