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目前全區縣域各類工業園區工業增加值已占到縣域工業增加值的一半以上，在吸納投資和集聚產業、安置就業和增加稅收等推動縣域經濟發展方面的支撐作用日益增強。但受當前經濟下行、優惠政策空間縮小等因素影響，園區建設發展十分困難，招商引資、項目落地速度明顯放緩，企業普遍開工不足、停產半停產企業較多。近期，我室采取報表調查、實地走訪和組織座談等方式，對全區縣域工業園區建設發展情況進行了專題調研。

一、縣域工業園區發展現狀

近年來，我區縣域工業園區建設步伐明顯加快，到2013年底，全區80個旗縣（市）138個縣域工業園區入駐工業企業數量、工業增加值、企業就業人員和完成固定資產投資分別占縣域工業企業總數的28.66%、縣域工業增加值總量的52.46%、縣域企業從業人員總數的26.45%和縣域當年完成固定資產投資總額的44.46%（詳見附表），已經成為縣域經濟發展的重要載體。但與中東部發達縣域和區內市轄區工業園區相比，大部分旗縣（市）工業園區仍處于邊建邊干、邊干邊建的起步階段。

一是以旗縣級及以下工業園區為主、入駐企業少、規模小。全區138個縣域工業園區中，國家及自治區級園區占三分之一（33.33%）、盟市級園區占比不足三分之一（28.99%）、旗縣級及以下占比超過三分之一（37.68%）；有89個旗縣級及以上工業園區已經自治區經信委確認并納入運行監測平臺，約占總數三分之二（64.49%），其余49個鄉鎮級工業園區未經自治區審批，也未納入運行監測平臺進行有效管理；縣域工業園區工業企業營業收入總額平均不足55億元，其中19個旗縣（市）不足10億元。80個旗縣（市）中，有33個旗縣（市）工業園區平均入駐企業不足30家；只有 26個旗縣（市）工業園區平均入駐企業超過50家，其中僅3個旗縣（市）超過100家。

二是優惠政策型園區多、資源依托型園區少，主導產業定位模糊。全區138個縣域工業園區中，資源依托型園區26個，占比18.84%；一區多園型園區16個，占比11.59%；外向經濟主導型園區4個，占比2.9%；優惠政策型園區92個，占比66.67%。以現代煤化工為主導產業的園區21個，占比15.22%；以清潔能源為主導產業的園區8個，占比5.8%；以裝備制造為主導產業的園區4個，占比2.9%；以有色金屬冶煉加工為主導產業的園區17個，占比12.32%；以農畜產品生產加工為主導產業的園區24個，占比17.39%；以其它產業為主導產業的園區48個，占比34.78%；另有16個園區同時具備多個主導產業，占比11.59%。個別旗縣工業園區入駐企業不足10家，主導產業卻多達5個，建設發展呈現出明顯的盲目無序狀態。

三是園區基礎設施建設仍以旗縣（市）財政投入為主、大部分僅實現了簡單的“四通一平”。2013年，全區138個縣域工業園區完成基礎設施投資241.58億元，其中旗縣（市）財政投入155.62億元，占比超過64%。全區縣域工業園區建成區，平均每平方公里基礎設施建設投入不足0.5億元的旗縣（市）仍有32個，其中呼倫貝爾市個別旗市建設投入幾乎為零。由于大部分旗縣（市）財力有限，加之投融資機制不健全、市場運作機制不完善，導致投入明顯不足。部分園區（包括個別自治區級園區）連供暖問題都始終未能解決，不僅使企業生產受到很大影響，在客觀上也造成了政府招商信譽的下降。

四是園區與城區分割發展、產城協調發展格局遠未形成。部分旗縣（市）新城規劃建設與園區發展相互脫節，使本已十分有限的建設資金大量浪費，不僅加劇了園區的功能缺失，更背離了產城融合的發展思路。有些旗縣（市）片面強調功能突出，即便環境污染較小的工業園區也要選擇遠離城鎮的布局方式，導致水、電、路、氣、暖等重要基礎設施和住房、醫療、教育等公共資源與城鎮無法共享，建設投入大幅增加，入駐企業的管理運行和員工生活成本大幅上升，縣域吸納產業資本和人力資源的能力被進一步削弱。

二、影響縣域工業園區發展的主要問題

與市轄區工業園區相比，縣域工業園區普遍起步較晚、可資依賴的資源稟賦較少、承載能力和水平較低。在諸多制約縣域工業園區發展的因素中，“五缺一難”問題尤為突出，即：缺項目、缺資金、缺指標、缺規劃、缺干勁和審批難。

1.缺項目，集聚發展格局難以構建。伴隨經濟下行壓力加大，縣域工業園區低水平重復建設的負面作用逐步顯現。旗縣（市）之間為了爭奪項目，紛紛比拼優惠政策，招商引資難度空前加大。同時，在引進的項目中，與縣域經濟主導產業關聯度高、帶動能力強的大項目、好項目少之又少，集聚發展格局構建相對困難。目前，全區有51個旗縣（市）工業園區入駐企業平均數量不足50家，占比超過63%，其中不足20家的旗縣（市）有27個，占比超過33%。由于缺乏競爭優勢，個別園區開始追求短期效益，陷入“撿到籃子就是菜”的惡性循環，根據招商企業特點重新規劃園區布局、與兄弟縣域惡意競爭，甚至引進淘汰落后產能的現象并不鮮見。

2.缺資金，企業融資渠道相對狹窄。我區縣域工業園區入駐企業多為中小型民營企業，資金投入能力相對有限，在項目建設和日常經營過程中迫切需要金融信貸支持。但由于當前縣域融資擔保平臺尚處于構建階段（全區39個旗縣（市）尚未組建融資擔保機構；已經組建的旗縣（市）中，擔保能力過億的也僅有14個，占比不足35%），商業銀行針對中小企業的金融產品相對較少，加之部分中小企業自身財務制度尚不健全，導致其獲得貸款支持的難度較大，融資成本相對過高，建設發展資金不足問題普遍存在。

3.缺指標，建設用地、主要污染物排放等瓶頸制約亟待突破。在座談走訪過程中，旗縣（市）普遍反映，當前縣域工業園區發展面臨的最大困難在于建設用地和排放指標不足。究其原因，主要是部分縣域工業園區入駐企業簽而不動、圈而不建，或簽而小動、圈而小建，造成大量土地資源閑置浪費，加之收儲土地難以及時轉性，導致園區在短期內形成較大建設用地指標缺口。而排放指標則由于盟市集中保障重大項目，分給縣域工業園區的相對較少。以赤峰市為例，目前全市工業園區建設用地指標缺口已經達到11935畝，其中紅山經濟開發區和林西工業園區缺口均已超過3000畝，造成新項目無法及時落地。調研中發現，為促成企業盡快建設投產，未批先建、違規開工、邊建邊審等現象大量存在，部分企業因此被開具了高額罰單，在一定程度上對招商引資工作產生了負面影響，要素保障能力不足與園區加快發展的矛盾日漸凸顯。

4.缺規劃，建設發展呈現盲目狀態。目前縣域工業園區規劃設計普遍滯后，一些園區早已建設運行，但由于種種原因導致各類規劃仍不完備，建設發展十分盲目。以赤峰市為例，即便是經自治區經信委確認并納入運行監測平臺的14個工業園區，目前也僅有紅山經濟開發區和玉龍工業園區完成了控制性詳規，其余仍處于“摸著石頭過河”的狀態。部分旗縣（市）反映，目前規劃費用過高，旗縣（市）財政難以承受。同時，規劃相對完善的園區，在建設運行過程中對規劃的執行情況也不盡相同。個別縣域工業園區按照循環經濟理念進行規劃、設計、評價和命名，但在實際建設過程中，連獨立的生產污水處理廠都未能建成，資源循環利用基本停留在規劃評價環節。在此情況下，一旦監管環節出現問題，造成的影響可能更甚于缺乏規劃的園區，其中以大唐多倫煤化工項目水污染事件尤為典型。

5.缺干勁，運行管理機制亟待健全。與市轄區工業園區相比，縣域工業園區普遍級別不高，在機構設置和編制配備等方面缺乏統一標準，進而導致其管理權限和職能職責模糊不清，始終被排除在規劃、環保和用地等重要行政審批服務環節之外，服務企業發展變成了“到處求人辦事”，運行管理呈現出“責任大、任務多、沒權力”的狀態。與此同時，要素指標專項督查力度的加大，也使部分園區干部的工作積極性受到一定程度的影響。去年5月，烏蘭察布市5名干部因園區違規用地受到處分的事件，對部分旗縣（市）干部，尤其是分管工業和園區的干部觸動很大。越來越嚴的發展要素制約，在考驗旗縣（市）科學發展能力的同時，也給個別干部“干了不如不干，多干不如少干”的思想提供了土壤。

6.審批難，簡政放權措施急需落地。在調研中，旗縣（市）普遍反映在行政審批過程中出現了“門好進、臉好看、事不辦”的新情況。盡管行政審批制度改革已經啟動，自治區層面對部分行政審批權限也已逐步下放，但由于相關配套政策跟不上，其實際效果并不理想。項目審批環節過多，有關條件轉圈前置、辦理程序“死循環”，“越往上、越難辦”等現象仍然沒有根本改觀。以赤峰市玉龍工業園區企業辦理工商注冊為例，該環節需要環評作為前置條件，但環評需要具備立項批文，而立項環節必須有企業公章，辦理公章又需營業執照，而營業執照又必須在工商注冊之后才能辦理，如若按照現行規定程序，則企業根本無法注冊。行政審批程序繁瑣、周期過長，嚴重影響了項目落地和企業建設投產，自治區簡政放權的具體措施急需在旗縣（市）落地。

三、促進縣域工業園區發展地對策建議

在當前形勢下，促進縣域工業園區發展，一方面必須加快轉變依賴優惠政策推動發展的粗放經營理念，實現由政策招商向產業招商、資源招商向環境招商、盯住外商向盤活內商轉變。另一方面要增強園區對優質資本和關聯產業的吸納和集聚能力，加快形成園區發展和招商引資的良性互動，切實提升縣域工業園區核心競爭能力。

（一）構建融資擔保平臺，拓寬融資渠道，增強企業發展活力。建議在自治區層面進一步協調各商業銀行，在風險可控的情況下，賦予旗縣（市）支行更多涉及中小企業貸款的審批權限，適當放寬貸款條件，并給予差別化的利率政策。同時要注重引導中小企業建立健全財務制度，提高經營決策的透明度，便于銀行對其進行信用評級，以獲得更多金融扶持。在旗縣（市）或條件成熟的工業園區，加快構建政府主導、市場化運作，服務中小企業的融資擔保機構，為園區企業建設運行提供金融信貸支持。

（二）彈性設置要素指標，破解瓶頸制約，倒逼園區轉型升級。建議自治區國土資源、環境保護等相關職能部門，以貫徹落實黨中央民族工作會議精神為契機，懇請國家充分考慮我區工業發展起步較晚、要素指標基數較小等歷史因素，以及產業基礎薄弱等客觀實際，對我區工業建設用地和排放指標給予差別化扶持政策。同時，立足全區經濟發展方式轉變和產業結構轉型升級，探索構建縣域工業園區建設用地和排放指標彈性配置機制，對土地資源集約利用程度高、產業轉型升級步伐快的園區在要素配置上給予重點傾斜，倒逼旗縣（市）盤活現有土地存量，加快發展方式轉變，促進工業園區實現可持續發展。

（三）加快完善園區規劃，強化執行督查，確保科學有序發展。首先各盟市要綜合資源稟賦、產業基礎、功能區劃和產業結構調整方向等重要因素，結合搞好區域內工業園區的產業定位和統籌布局，編制和完善未來5年、10年工業園區發展的中長期規劃，并報自治區備案，從源頭上防止旗縣（市）工業園區低水平重復建設。以此為基礎，科學制定完善園區各類專項規劃。同時，建議將規劃制定和執行情況納入對旗縣（市）和工業園區的考核評價體系，使其真正發揮引領園區科學發展的重要作用。

（四）健全運行體制機制，創新管理模式，激發干事創業熱情。建議結合機構與編制改革，按照“精簡、統一、高效”的原則，制定出臺相關政策標準，使縣域工業園區，尤其是盟市、旗縣級園區在運行管理、機構設置等方面有章可循、有據可依。在此基礎上，加快整合行政資源，在條件允許的情況下，賦予園區更多涉及企業發展的管理和審批權限，提高其服務企業的行政效能。同時，加快創新管理模式，在部分條件成熟的縣域工業園區，探索在黨管干部的前提下，實行管理成員公開招聘、競爭上崗，并參照相關國有企業薪資水平和考核標準確定其薪酬，最大程度吸引高素質人才參與園區建設管理，激發干部干事創業的積極性。

（五）建立權力清單制度，簡化審批流程，營造良好發展環境。建議以新一輪行政審批制度改革為契機，在自治區層面進一步清理發改、經信、環保、國土、住建、水利及商務等部門行政職權，盡快將涉及園區建設和企業發展，且由基層管理更為方便有效的行政職權下放至盟市和旗縣（市），并建立相關配套制度，明晰自治區、盟市和旗縣（市）各自責權。借鑒浙江等地經驗，將園區建設和企業發展所涉及的行政權力列出清單，并由所涉及部門編制相應的外部運行流程圖，向社會公開。明確園區規劃建設、企業項目落地各個環節所對應的部門、所需的材料、具體負責人員及其聯系方式，為縣域工業園區招商引資和產業集聚營造良好環境。

課題主持：洪冬梅    

課題撰寫：闞昆鵬    

附表

全區縣域工業園區發展調查數據匯總

續表

備注：報告及此表涉及的數據均由各旗縣（市）提供的調查報表匯總統計得出。