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近期，我們對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，并就如何在我區(qū)先行先試提出一些想法和建議?，F(xiàn)報(bào)告如下：

一、生態(tài)文明制度體系構(gòu)成

生態(tài)文明制度是約束和規(guī)范人們行為，促進(jìn)形成生態(tài)文明的規(guī)制總和。在借鑒國(guó)內(nèi)現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究分析，我們認(rèn)為生態(tài)文明制度的完整體系，應(yīng)該由生態(tài)文明決策、生態(tài)文明管理、生態(tài)文明補(bǔ)償和生態(tài)文明考核四大類(lèi)共20項(xiàng)制度構(gòu)成（詳見(jiàn)表1）。

生態(tài)文明決策制度。生態(tài)文明決策制度是指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策中，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于決策前提和基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持民主決策、社會(huì)認(rèn)同的原則，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中從決策源頭上控制資源環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。包括生態(tài)文明民意征集、生態(tài)文明聽(tīng)證、生態(tài)文明專(zhuān)家咨詢(xún)和生態(tài)文明重大事項(xiàng)公示共4項(xiàng)制度。

生態(tài)文明管理制度。生態(tài)文明管理制度是從建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度形成對(duì)全社會(huì)的制度約束和規(guī)范，凡對(duì)生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響的人類(lèi)行為，都要有相應(yīng)的法規(guī)制度進(jìn)行調(diào)節(jié)和管束。包括自然資源產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、能源、水、土地節(jié)約集約使用、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、污染物排放總量控制、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和資源有償使用共7項(xiàng)制度。

生態(tài)文明補(bǔ)償制度。生態(tài)文明補(bǔ)償制度是按照誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易手段，建立開(kāi)發(fā)與保護(hù)地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間受益方對(duì)貢獻(xiàn)方給予生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。包括資源生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易和水權(quán)交易共5項(xiàng)制度。

生態(tài)文明考核制度。生態(tài)文明考核制度是將反映生態(tài)文明建設(shè)水平和環(huán)境保護(hù)成效納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，在開(kāi)展自然資源基礎(chǔ)評(píng)估的基礎(chǔ)上，核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況，以全面記錄當(dāng)期自然和各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)，評(píng)估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量的變化，作為干部任職期間政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和溯源追責(zé)的根據(jù)。包括編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)績(jī)效考核共4項(xiàng)制度。

生態(tài)文明制度體系構(gòu)成（四個(gè)方面共20項(xiàng)）

表1

續(xù)表

★為建議在我區(qū)先行先試的生態(tài)文明制度。

二、我區(qū)生態(tài)文明制度先行先試的選擇

十八屆三中全會(huì)提出生態(tài)文明制度建設(shè)后，全國(guó)各地陸續(xù)起步，但由于認(rèn)識(shí)還沒(méi)到位、頂層設(shè)計(jì)不完全配套、技術(shù)方法不夠成熟、基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系還不健全等原因，生態(tài)文明制度建設(shè)處于初始探索階段。就我區(qū)而言，目前將生態(tài)文明一系列制度建設(shè)全部推進(jìn)還有難處，但要積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)，應(yīng)該在一些具備基礎(chǔ)條件并有可能取得成效的領(lǐng)域，如自然資源資產(chǎn)有償使用制度、排污權(quán)交易制度、編制自然資產(chǎn)負(fù)債表制度和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)績(jī)效考核制度進(jìn)行先行先試。

（一）從現(xiàn)實(shí)需求看，抓住關(guān)鍵性的生態(tài)文明制度大力推進(jìn)，可為促進(jìn)我區(qū)發(fā)展思路落實(shí)注入持續(xù)動(dòng)力。我區(qū)是“北疆重要生態(tài)安全屏障”，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)十分重要。同時(shí)，我區(qū)“一煤獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到根本改變，資源綜合利用水平較低，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)，資源需求將進(jìn)一步呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境之間的矛盾也會(huì)日益凸顯。面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，自治區(qū)要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，就必須以提高發(fā)展的質(zhì)量和效益為核心。選擇自然資源資產(chǎn)有償使用、排污權(quán)交易、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和干部生態(tài)績(jī)效考核四項(xiàng)制度在我區(qū)先行先試，抓住了我區(qū)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，使制度從根本上剛性約束經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)以清潔型、節(jié)約型、環(huán)保型為主要特征的五大基地建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“8337”發(fā)展思路確定的目標(biāo)提供制度保障。

（二）從實(shí)施條件看，我區(qū)以往相關(guān)工作為生態(tài)文明制度先行先試奠定了基礎(chǔ)。在多年生態(tài)建設(shè)實(shí)踐中，我區(qū)在自然資源有償使用、排污權(quán)交易、編制自然資源負(fù)債表和干部考核制度建設(shè)上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在自然資源資產(chǎn)有償使用方面， 針對(duì)水資源嚴(yán)重短缺現(xiàn)實(shí)，出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市間黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》，并于2003年被國(guó)家列為黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)省份。在排污權(quán)交易方面，針對(duì)資源消耗大，利用率低的問(wèn)題，先后出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》等7個(gè)方面的政策性文件，初步搭建起了我區(qū)排污權(quán)有償使用和交易政策法規(guī)體系的框架。2010年國(guó)家批準(zhǔn)我區(qū)為排污權(quán)交易試點(diǎn)省份。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表方面，我區(qū)的礦產(chǎn)、林地、草原、農(nóng)地、水域的權(quán)屬比較明晰，并已納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)范疇，各項(xiàng)自然資源的存量底數(shù)基本清楚。在領(lǐng)導(dǎo)干部考核方面，自治區(qū)黨委出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)考核辦法（試行）》，《內(nèi)蒙古自治區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)辦法》，并把考核結(jié)果作為盟市領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)。全區(qū)各地也加強(qiáng)這方面探索和改革，有些盟市推行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”制度，制定了主要污染物減排和環(huán)境保護(hù)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，把環(huán)境保護(hù)指標(biāo)列入全區(qū)及有關(guān)部門(mén)實(shí)績(jī)考核體系，實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”。這些舉措都為生態(tài)文明制度先行先試奠定了基礎(chǔ)。

（三）從政策環(huán)境看，國(guó)家賦予我區(qū)先行先試政策是我區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)有所突破的重要基礎(chǔ)。2011年6月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)我區(qū)生態(tài)的重要戰(zhàn)略地位進(jìn)一步予以明確，同時(shí)還賦予我區(qū)先行先試政策。年初習(xí)近平總書(shū)記視察我區(qū)時(shí)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的成績(jī)給予肯定，并強(qiáng)調(diào)要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。希望結(jié)合實(shí)際，抓緊研究這方面的改革舉措。這是黨中央對(duì)我區(qū)生態(tài)文明制度先行先試最有力的支持。

三、生態(tài)文明制度先行先試的路徑

（一）關(guān)于自然資源有償使用制度。首先，進(jìn)行自然資源狀況評(píng)估。超前開(kāi)展自然資源狀況評(píng)價(jià)，研究制定科學(xué)評(píng)價(jià)體系，啟動(dòng)自治區(qū)自然資源產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)評(píng)估工作，對(duì)試點(diǎn)行政區(qū)范圍內(nèi)的水系、森林、耕地、草原、荒山等自然生態(tài)空間逐步進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。其次，建立自然資源資產(chǎn)有償使用機(jī)制。合理界定和區(qū)分資源的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)，健全資源產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)體系，建立自然資源及其產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。制定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易和使用規(guī)則，實(shí)行“有監(jiān)管、有限定”的有償出讓方式。對(duì)探礦權(quán)、集體用地使用權(quán)等抵押進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。研究完善資源稅征收辦法，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。最后，創(chuàng)新資源收益分配機(jī)制?！鞍凑照l(shuí)使用誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t”，出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》，實(shí)施環(huán)境稅收制度和生態(tài)建設(shè)保證金制度，將各種廢氣、廢水和固體廢棄物的排放確定為環(huán)境稅的課征對(duì)象，同時(shí)將一些高污染產(chǎn)品，以環(huán)境附加稅的形式合并到消費(fèi)稅中。研究設(shè)立自然資源財(cái)政穩(wěn)定基金和資源產(chǎn)品價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將資源充裕時(shí)或價(jià)格上升時(shí)期形成的超額收入，以長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的基金形式存儲(chǔ)起來(lái)用于未來(lái)生態(tài)環(huán)境治理。

（二）關(guān)于排污權(quán)交易制度。一是培育和完善排污權(quán)交易市場(chǎng)。將排污權(quán)交易納入公共資源交易平臺(tái)，通過(guò)政策傾斜激勵(lì)企業(yè)出售通過(guò)節(jié)能減排節(jié)約的排污權(quán)投放到排污權(quán)交易市場(chǎng)，充實(shí)交易標(biāo)的，解決排污權(quán)交易市場(chǎng)“有價(jià)無(wú)市”的現(xiàn)象。開(kāi)展現(xiàn)有排污企業(yè)排污權(quán)的有償使用，建立減排指標(biāo)核查核定體系，進(jìn)一步完善排污權(quán)指標(biāo)收儲(chǔ)制度。增加掛牌交易、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)拍和電子競(jìng)價(jià)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易方式，推動(dòng)企業(yè)間的排污權(quán)交易，逐步形成價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)。二是加強(qiáng)排污權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管。整合排污交易機(jī)構(gòu)與環(huán)境執(zhí)法部門(mén)力量，強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)排污交易運(yùn)行的監(jiān)管，避免排污交易雙方可能產(chǎn)生的違規(guī)行為，如買(mǎi)方的超購(gòu)買(mǎi)量排放、出售方的虛假消減等，以維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益。將排污權(quán)交易與污染物排放總量控制體系處于同一監(jiān)管平臺(tái)，在總量控制的管理范疇之內(nèi)，采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管制度，監(jiān)督排污交易所涉及的企事業(yè)單位交易是否合理必要，交易本身對(duì)環(huán)境的有無(wú)有害影響。三是探索賦予排污權(quán)抵押貸款的金融功能。排污權(quán)如果能夠抵押貸款，可以提高企業(yè)排污權(quán)的資產(chǎn)流動(dòng)性，提升企業(yè)參與排污權(quán)交易和加強(qiáng)排污權(quán)使用、管理的積極性。可以由環(huán)保、金融等部門(mén)牽頭，率先開(kāi)展排污權(quán)抵押貸款制度設(shè)計(jì)，組織相關(guān)金融機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。

（三）關(guān)于編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度。首先，制定準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)文明先行區(qū)鄂爾多斯市著手，由自治區(qū)相關(guān)部門(mén)牽頭研究提出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，按照由簡(jiǎn)到繁、由易到難的原則，逐步建立起編制方案框架和制度方法，通過(guò)試點(diǎn)為全區(qū)編制自然資產(chǎn)負(fù)債表提供基礎(chǔ)環(huán)境并探索經(jīng)驗(yàn)。其次，確定自然資源主要科目。根據(jù)我區(qū)自然資源稟賦，結(jié)合自然資源保護(hù)和利用工作重點(diǎn)，將已經(jīng)探明儲(chǔ)量以及政府和集體持有的自然資源如礦產(chǎn)、土地、草原、林地、水域等列為我區(qū)主要生態(tài)資源核算科目。最后，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)。根據(jù)不同項(xiàng)目、不同環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累情況，分年度分別對(duì)我區(qū)主要自然資源的形成、開(kāi)發(fā)和再生等主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生的價(jià)值量和實(shí)物量進(jìn)行評(píng)價(jià)，并據(jù)此列報(bào)編排自然資源評(píng)價(jià)價(jià)值信息。

（四）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)績(jī)效考核制度。首先，調(diào)整考核范圍和內(nèi)容。按照十八屆三中全會(huì)精神，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域以及生態(tài)脆弱的國(guó)家和自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣納入取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核的范疇內(nèi)。其次，創(chuàng)新評(píng)價(jià)考核機(jī)制。完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)考核體系，增加資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)，實(shí)行差別化的綜合評(píng)價(jià)考核制度，提高生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重，建立和完善綠色GDP考核制度。最后，建立環(huán)境保護(hù)的責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制。建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績(jī)考核體系，實(shí)施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核、環(huán)境保護(hù)違紀(jì)處分、環(huán)境保護(hù)科學(xué)考評(píng)機(jī)制，并將考核結(jié)果作為評(píng)先選優(yōu)和干部提拔任用的重要依據(jù)。

四、生態(tài)文明制度建設(shè)先行先試的基本保障措施

生態(tài)文明制度建設(shè)是涉及多個(gè)領(lǐng)域的重大改革，需要在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下分層次推進(jìn)，在體現(xiàn)系統(tǒng)性和邏輯性的基礎(chǔ)上進(jìn)行重點(diǎn)突破，在社會(huì)認(rèn)同、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、基礎(chǔ)評(píng)估、資金保障和完善法規(guī)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步實(shí)施。

（一）倡導(dǎo)生態(tài)理念。把生態(tài)價(jià)值觀(guān)納入各類(lèi)教育體系，使綠色發(fā)展成為民眾主流價(jià)值觀(guān)。堅(jiān)持從孩子抓起，讓生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)課本、進(jìn)講堂、進(jìn)媒體，使宣傳教育制度化，形成長(zhǎng)期抓、經(jīng)常抓的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的觀(guān)念，牢固樹(shù)立敬畏自然、遵循規(guī)律的理念，使節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)逐步固化為社會(huì)主流文化，將生態(tài)文明制度體現(xiàn)在行動(dòng)上和實(shí)踐中。

（二）明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行條塊分割管理體制下，確保生態(tài)文明制度探索取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭抓總。建議將生態(tài)文明制度建設(shè)列入自治區(qū)正在推進(jìn)的改革內(nèi)容中，并由自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組行使全區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查職責(zé)。

（三）開(kāi)展基礎(chǔ)評(píng)估。生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)是對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行定量評(píng)估。自治區(qū)應(yīng)著手開(kāi)展構(gòu)建符合自治區(qū)不同類(lèi)型區(qū)生態(tài)環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系的研究，對(duì)生態(tài)環(huán)境分地區(qū)實(shí)施基礎(chǔ)評(píng)估并分年度實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，作為先行先試生態(tài)文明制度決策、管理監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

（四）提供資金保障。生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作有很強(qiáng)的公益性，政府的投入是必要的前提。建議在爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，自治區(qū)層面設(shè)立生態(tài)文明制度建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，將生態(tài)文明制度建設(shè)納入自治區(qū)政府財(cái)政預(yù)算予以重點(diǎn)保障。財(cái)政資金主要用于自治區(qū)、盟市、旗縣三級(jí)自然資源確權(quán)、自然資源資產(chǎn)評(píng)估，生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)研究、生態(tài)文明制度涉及的技術(shù)研發(fā)等。

（五）完善配套法規(guī)。建議自治區(qū)人大在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，將《內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》納入自治區(qū)人大常委會(huì)2015年立法計(jì)劃，全面指導(dǎo)和引領(lǐng)全區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)。各盟市應(yīng)積極跟進(jìn)，結(jié)合實(shí)際制定具有當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的配套措施，完善和補(bǔ)充生態(tài)文明制度。

課題指導(dǎo)：雷繼鵬   

課題成員：李健 郭志勇（內(nèi)蒙古大學(xué)） 陳來(lái)寶 劉波 陳曉慶