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近期，我們對生態文明制度建設的相關問題進行了認真調研，并就如何在我區先行先試提出一些想法和建議。現報告如下：

一、生態文明制度體系構成

生態文明制度是約束和規范人們行為，促進形成生態文明的規制總和。在借鑒國內現有成果的基礎上，經過認真研究分析，我們認為生態文明制度的完整體系，應該由生態文明決策、生態文明管理、生態文明補償和生態文明考核四大類共20項制度構成（詳見表1）。

生態文明決策制度。生態文明決策制度是指在經濟社會發展的重大決策中，始終將生態環境保護置于決策前提和基礎地位，堅持民主決策、社會認同的原則，在優化產業布局、實施結構調整等重大經濟活動中從決策源頭上控制資源環境問題的產生。包括生態文明民意征集、生態文明聽證、生態文明專家咨詢和生態文明重大事項公示共4項制度。

生態文明管理制度。生態文明管理制度是從建立資源節約、環境友好的角度形成對全社會的制度約束和規范，凡對生態環境有負面影響的人類行為，都要有相應的法規制度進行調節和管束。包括自然資源產權、國土空間開發保護、能源、水、土地節約集約使用、資源環境承載能力監測預警、污染物排放總量控制、國家自然保護區和資源有償使用共7項制度。

生態文明補償制度。生態文明補償制度是按照誰受益、誰補償的原則，通過轉移支付或市場交易手段，建立開發與保護地區之間、上下游地區之間、生態受益與生態保護地區之間受益方對貢獻方給予生態補償的機制。包括資源生態補償、生態損害賠償、排污權交易、碳排放權交易和水權交易共5項制度。

生態文明考核制度。生態文明考核制度是將反映生態文明建設水平和環境保護成效納入地方領導干部政績考核評價體系，在開展自然資源基礎評估的基礎上，核算自然資源資產的存量及其變動情況，以全面記錄當期自然和各經濟主體對自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復和增值活動，評估當期自然資源資產實物量和價值量的變化，作為干部任職期間政績評價和溯源追責的根據。包括編制自然資源資產負債表、生態環境損害責任終身追究、領導干部自然資源資產離任審計和生態績效考核共4項制度。

生態文明制度體系構成（四個方面共20項）

表1

續表

★為建議在我區先行先試的生態文明制度。

二、我區生態文明制度先行先試的選擇

十八屆三中全會提出生態文明制度建設后，全國各地陸續起步，但由于認識還沒到位、頂層設計不完全配套、技術方法不夠成熟、基礎統計數據體系還不健全等原因，生態文明制度建設處于初始探索階段。就我區而言，目前將生態文明一系列制度建設全部推進還有難處，但要積極創造條件，逐步推進，應該在一些具備基礎條件并有可能取得成效的領域，如自然資源資產有償使用制度、排污權交易制度、編制自然資產負債表制度和領導干部生態績效考核制度進行先行先試。

（一）從現實需求看，抓住關鍵性的生態文明制度大力推進，可為促進我區發展思路落實注入持續動力。我區是“北疆重要生態安全屏障”，生態建設和保護十分重要。同時，我區“一煤獨大”的產業結構沒有得到根本改變，資源綜合利用水平較低，隨著工業化、城鎮化和農牧業現代化持續推進，資源需求將進一步呈剛性增長趨勢，經濟增長與資源環境之間的矛盾也會日益凸顯。面對嚴峻形勢，自治區要保持經濟持續健康發展，就必須以提高發展的質量和效益為核心。選擇自然資源資產有償使用、排污權交易、編制自然資源資產負債表和干部生態績效考核四項制度在我區先行先試，抓住了我區資源環境和經濟發展相協調的關鍵，使制度從根本上剛性約束經濟轉型升級，優化產業結構，推進以清潔型、節約型、環保型為主要特征的五大基地建設，為實現“8337”發展思路確定的目標提供制度保障。

（二）從實施條件看，我區以往相關工作為生態文明制度先行先試奠定了基礎。在多年生態建設實踐中，我區在自然資源有償使用、排污權交易、編制自然資源負債表和干部考核制度建設上積累了一定的經驗。在自然資源資產有償使用方面， 針對水資源嚴重短缺現實，出臺了《內蒙古自治區盟市間黃河干流水權轉讓試點實施意見（試行）》和《關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，并于2003年被國家列為黃河水權轉換試點省份。在排污權交易方面，針對資源消耗大，利用率低的問題，先后出臺了《內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易試點實施方案》、《內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》等7個方面的政策性文件，初步搭建起了我區排污權有償使用和交易政策法規體系的框架。2010年國家批準我區為排污權交易試點省份。在編制自然資源資產負債表方面，我區的礦產、林地、草原、農地、水域的權屬比較明晰，并已納入國民經濟統計范疇，各項自然資源的存量底數基本清楚。在領導干部考核方面，自治區黨委出臺了《領導班子和領導干部平時考核辦法（試行）》，《內蒙古自治區縣域經濟社會發展考核評價辦法》，并把考核結果作為盟市領導干部提拔任用的重要依據。全區各地也加強這方面探索和改革，有些盟市推行環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”制度，制定了主要污染物減排和環境保護工作考核獎勵辦法，把環境保護指標列入全區及有關部門實績考核體系，實行問責制和“一票否決”。這些舉措都為生態文明制度先行先試奠定了基礎。

（三）從政策環境看，國家賦予我區先行先試政策是我區生態文明制度建設有所突破的重要基礎。2011年6月頒布的《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》，對我區生態的重要戰略地位進一步予以明確，同時還賦予我區先行先試政策。年初習近平總書記視察我區時對生態文明建設的成績給予肯定，并強調要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。希望結合實際，抓緊研究這方面的改革舉措。這是黨中央對我區生態文明制度先行先試最有力的支持。

三、生態文明制度先行先試的路徑

（一）關于自然資源有償使用制度。首先，進行自然資源狀況評估。超前開展自然資源狀況評價，研究制定科學評價體系，啟動自治區自然資源產權登記和資產評估工作，對試點行政區范圍內的水系、森林、耕地、草原、荒山等自然生態空間逐步進行統一確權登記。其次，建立自然資源資產有償使用機制。合理界定和區分資源的所有權、管理權、使用權和開發權，健全資源產權有償轉讓的市場機制和市場體系，建立自然資源及其產品定價機制。制定自然資源資產產權交易和使用規則，實行“有監管、有限定”的有償出讓方式。對探礦權、集體用地使用權等抵押進行嚴格規范。研究完善資源稅征收辦法，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。最后，創新資源收益分配機制。“按照誰使用誰保護、誰受益誰補償的原則”，出臺《生態環境補償條例》，實施環境稅收制度和生態建設保證金制度，將各種廢氣、廢水和固體廢棄物的排放確定為環境稅的課征對象，同時將一些高污染產品，以環境附加稅的形式合并到消費稅中。研究設立自然資源財政穩定基金和資源產品價格的聯動機制，將資源充裕時或價格上升時期形成的超額收入，以長遠穩定的基金形式存儲起來用于未來生態環境治理。

（二）關于排污權交易制度。一是培育和完善排污權交易市場。將排污權交易納入公共資源交易平臺，通過政策傾斜激勵企業出售通過節能減排節約的排污權投放到排污權交易市場，充實交易標的，解決排污權交易市場“有價無市”的現象。開展現有排污企業排污權的有償使用，建立減排指標核查核定體系，進一步完善排污權指標收儲制度。增加掛牌交易、網絡競拍和電子競價等公開競價交易方式，推動企業間的排污權交易，逐步形成價格競爭機制和排污權交易二級市場。二是加強排污權交易市場的監管。整合排污交易機構與環境執法部門力量，強化對試點地區和行業排污交易運行的監管，避免排污交易雙方可能產生的違規行為，如買方的超購買量排放、出售方的虛假消減等，以維護公共環境權益。將排污權交易與污染物排放總量控制體系處于同一監管平臺，在總量控制的管理范疇之內，采取更為嚴格的監管制度，監督排污交易所涉及的企事業單位交易是否合理必要，交易本身對環境的有無有害影響。三是探索賦予排污權抵押貸款的金融功能。排污權如果能夠抵押貸款，可以提高企業排污權的資產流動性，提升企業參與排污權交易和加強排污權使用、管理的積極性。可以由環保、金融等部門牽頭，率先開展排污權抵押貸款制度設計，組織相關金融機構具體實施。

（三）關于編制自然資源資產負債表制度。首先，制定準則和標準。從國家批準的生態文明先行區鄂爾多斯市著手，由自治區相關部門牽頭研究提出自然資源資產負債表的編制標準和準則，按照由簡到繁、由易到難的原則，逐步建立起編制方案框架和制度方法，通過試點為全區編制自然資產負債表提供基礎環境并探索經驗。其次，確定自然資源主要科目。根據我區自然資源稟賦，結合自然資源保護和利用工作重點，將已經探明儲量以及政府和集體持有的自然資源如礦產、土地、草原、林地、水域等列為我區主要生態資源核算科目。最后，進行自然資源資產評價。根據不同項目、不同環節統計的基礎數據積累情況，分年度分別對我區主要自然資源的形成、開發和再生等主要環節產生的價值量和實物量進行評價，并據此列報編排自然資源評價價值信息。

（四）關于領導干部生態績效考核制度。首先，調整考核范圍和內容。按照十八屆三中全會精神，限制開發區域以及生態脆弱的國家和自治區扶貧開發工作重點縣納入取消地區生產總值考核的范疇內。其次，創新評價考核機制。完善經濟社會發展評價考核體系，增加資源消耗、環境損害、生態效益等指標，實行差別化的綜合評價考核制度，提高生態文明指標權重，建立和完善綠色GDP考核制度。最后，建立環境保護的責任制和問責制。建立健全領導班子和領導干部環保政績考核體系，實施環境保護目標責任、環境保護實績考核、環境保護違紀處分、環境保護科學考評機制，并將考核結果作為評先選優和干部提拔任用的重要依據。

四、生態文明制度建設先行先試的基本保障措施

生態文明制度建設是涉及多個領域的重大改革，需要在黨委、政府領導下分層次推進，在體現系統性和邏輯性的基礎上進行重點突破，在社會認同、加強領導、基礎評估、資金保障和完善法規的基礎上穩步實施。

（一）倡導生態理念。把生態價值觀納入各類教育體系，使綠色發展成為民眾主流價值觀。堅持從孩子抓起，讓生態文明制度建設進課本、進講堂、進媒體，使宣傳教育制度化，形成長期抓、經常抓的長效機制。同時，引導各級領導干部的觀念，牢固樹立敬畏自然、遵循規律的理念，使節約意識、環保意識、生態意識逐步固化為社會主流文化，將生態文明制度體現在行動上和實踐中。

（二）明確協調機構。在現行條塊分割管理體制下，確保生態文明制度探索取得實質性進展，需要有一個協調機構牽頭抓總。建議將生態文明制度建設列入自治區正在推進的改革內容中，并由自治區黨委全面深化改革領導小組行使全區生態文明制度建設的統籌規劃、組織協調和督促檢查職責。

（三）開展基礎評估。生態文明制度建設的基礎是對區域生態環境的現狀進行定量評估。自治區應著手開展構建符合自治區不同類型區生態環境評估指標體系的研究，對生態環境分地區實施基礎評估并分年度實施動態監測，作為先行先試生態文明制度決策、管理監督和效果評價的基礎。

（四）提供資金保障。生態文明制度建設的基礎工作有很強的公益性，政府的投入是必要的前提。建議在爭取國家財政支持的基礎上，自治區層面設立生態文明制度建設專項資金，將生態文明制度建設納入自治區政府財政預算予以重點保障。財政資金主要用于自治區、盟市、旗縣三級自然資源確權、自然資源資產評估，生態環保基礎研究、生態文明制度涉及的技術研發等。

（五）完善配套法規。建議自治區人大在調查研究基礎上，將《內蒙古自治區生態文明建設促進條例》納入自治區人大常委會2015年立法計劃，全面指導和引領全區生態文明制度建設。各盟市應積極跟進，結合實際制定具有當地特點的配套措施，完善和補充生態文明制度。

課題指導：雷繼鵬   

課題成員：李健 郭志勇（內蒙古大學） 陳來寶 劉波 陳曉慶