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多年來，自治區黨委和政府一直十分重視牧區生態、生產、生活問題。特別是在新牧區建設中，自治區出臺多項政策支持牧區發展，取得了顯著成效。但是，隨著市場經濟的不斷深入，牧區出現了一些新的情況和問題，如何用新思路，因地制宜地加以解決成為當前一項重要課題。為此，我們就新牧區“三生”問題進行了專題調研，現將有關情況報告如下：

一、新牧區“三生”協調發展特征與成效

通過一系列生態、經濟、社會建設項目的實施，牧區“三生”發展呈現出新特征和新變化。

（一）牧區“三生”新特征。一是發展思路由注重生產發展向“三生”協調推進轉變。伴隨著新牧區建設和改革的有序推進，干部群眾思想意識發生了深刻變化，實現了由偏重生產發展向生態、生產、生活協調發展轉變。牧民對保護草原的認識普遍提高，承包草場實施草畜平衡成為牧民的自覺行動。國家生態項目區草原禁牧、輪牧、草畜平衡的實施率達到95%以上。一些地區在新牧區建設中，按照“依據生態容量、反推倒算人口，提出定人均收入、選好主導產業、突出地方特色、完善基礎設施”的原則來編制規劃，突出了草原生態功能。特別是生態移民行動，涉及全區約三分之一牧民，對長期習慣于游牧生活的他們來講，可以說是一次“重大而痛苦的抉擇”，但廣大牧民對這場事關“三生”協調發展的重大戰略性工程表示深切理解并予以積極配合。二是生產方式由傳統畜牧業向現代畜牧業轉變。按照“8337”發展思路建立綠色農畜產品生產加工輸出基地的發展定位，草原畜牧業生產方式呈現出規模化、組織化、標準化、品牌化特征。全區草場流轉規模達到1.82億畝，占可利用草場的17.8%。合作社、家庭牧場、大戶承包、工商企業承租、聯戶等多種新型規模化經營方式在牧區呈現快速發展勢頭，其中加入合作社的牧戶比例達到了18%，出欄1000頭只以上的合作社養殖園區發展到422處，既提高了畜牧業經營的組織化程度，又增強了草原畜牧業抵御自然和市場風險能力。著眼于畜牧業提質增效，牧區各地大力推動肉羊選育、畜種改良、基礎母畜核心群建設的標準化建設工程，巴美、杜波、察哈爾、昭烏達等優良畜種的普及速度逐步加快，全區牲畜改良率達到了98.5%。依托草原無污染、綠色、有機等天然優勢，加快“三品一標”畜產品質量認證工作，強力推進品牌化戰略。以牛羊肉全產業鏈追溯體系建設為抓手，提高畜產品市場知名度和附加值。目前全區累計通過質量認證的畜產品達到了590個，制定各種畜牧業行業標準1890個，畜牧業專業化生產邁上了新的臺階。三是牧民收入途徑由單一性向多元化轉變。依托生態項目建設，國家和自治區對牧區投入明顯增加，生態脆弱區牧民轉移步伐和草原流轉速度加快，牧民收入呈現多元化態勢。2005年我區牧民的經營性收入占79.5%，轉移性收入占8.5%，工資性收入占9.8%，財產性收入占2.2%。到2013年，生產經營性收入為41.4%，而轉移性收入提高到31.8%，工資性收入提高到19.6%，財產性收入提高到7.2%。

（二）牧區“三生”發展成效。近10年來，在黨的惠農惠牧政策指引下，牧區干部群眾努力奮斗，牧區建設取得了顯著成效。一是草原生態趨于好轉。2013年，我區草原總面積為11.38億畝，可利用草原面積為9.57億畝，分別比2000年增加了1300萬畝和1400萬畝，扭轉了上世紀50年代至本世紀初草原面積持續減少的局面。草牧場植被高度、蓋度、產草量由2010年的18.5厘米、41.2%、54.3公斤/畝提高到25.2厘米、44.1%、64.5公斤/畝，分別提高了6.7厘米、2.9%、10.2公斤/畝，植被狀況明顯改善。二是畜牧業生產穩步發展。配合草原生態保護補助獎勵機制的實行，牧區推行了“以草定畜、草畜平衡、禁牧不禁養”制度，逐步優化畜群結構、調整生產布局，草原畜牧業由天然放牧向舍飼、半舍飼轉變，由數量擴張型生產向質量效益型轉變邁出了實質性步伐。2013年與2005年相比，牧區的綜合機械化率由65%提高到98%，勞動生產率由1.8萬元∕人提高到2.2萬元∕人，人工飼草料基地面積由560萬畝發展到2670萬畝，牧區牲畜基本穩定在6500萬頭（只）左右。其中天然放牧牲畜3600萬頭（只），牧區舍飼、半舍飼牲畜頭數達到2900萬頭（只），并以每年6%的速度增加，現已具備年生產146萬噸牛羊肉的能力，牧區畜牧業呈現穩中有進態勢。三是牧民生活明顯改善。經過一系列工程建設，牧區基礎設施得到進一步加強，牧民全部實現了定居，生活環境得到極大改善。2013年與2005年相比， 牧區養老保險平均覆蓋率由無人享受發展到97.8%，牧民擁有小汽車的比例由2%提高到76%，新型合作醫療覆蓋率由10%提高到98.7%，通公路行政嘎查比例由87%提高到100%，牧民受教育年限由8.5年提高到10.8年，牧區廣播電視綜合覆蓋率達95.9%，牧民的生活方式實現了由封閉向開放的全方位跨越。

二、新牧區“三生”協調發展應關注的突出問題

（一）草原保護和建設問題。近年來，草原持續沙化、退化的局面盡管得到遏制，但人草畜間仍然沒有完全進入良性發展狀態，草原生態依然脆弱，仍有可能反彈退化。據農牧業廳統計，目前，全區天然草原仍然有退化面積64 175.4萬畝，其中輕度退化面積占11.5%，中度退化面積占78%，重度退化面積占10.5%。國家和自治區實施的重大生態治理項目雖然已取得良好效果，但項目受益區相對小。與市場畜產品價格相比，草原獎補標準偏低，很難抵平因減畜而減少的收入，部分牧民禁牧積極性不高，偷牧現象時有發生，禁牧管護難度較大。基層干部和牧民群眾對草原生態恢復普遍感到擔憂。

（二）畜牧業生產經營成本問題。草原生態獎補制度對草原畜牧業的可持續發展發揮了重要作用，但客觀上也給牧民經營帶來一些新的困難。按照草畜平衡要求，天然放養牲畜頭數要減少，而舍飼、半舍飼的養殖方式使得成本明顯提高。據自治區統計局提供的數據，2013年牧業生產中間消耗比2010年增加了21.8%，其中飼料、飼草增加的幅度最大為25.5%，燃料、用電量、畜牧用藥的增長幅度超過20%，2013年牧民用于生產支出占總支出的81.48%。

（三）牧區基礎設施建設問題。2005年以來，國家和自治區在牧區累計投入515億元，實施了退牧還草、易地扶貧搬遷、游牧民定居、農牧區飲水安全、水土流失治理、村村通油路、農網農電改造等一系列著眼于改善基礎設施的專項建設工程，牧區條件明顯改觀。但由于地廣人稀的自然條件和歷史欠賬太多等原因，整體上看牧區基礎設施對經濟社會發展的支撐能力有限，牧區生產發展還不穩定。如：鄂爾多斯市鄂托克前旗昂素鎮昂素嘎查是一個基礎條件比較好的嘎查, 也是自治區新牧區建設試點嘎查，全嘎查有牧戶168戶、牧民766人,通電的有128戶, 占76% , 通自來水的有74戶,占44%, 通電話的有105戶, 占60%。巴彥淖爾市烏拉特后旗潮格鎮, 有牧戶670戶、牧民2244人, 通電的只有7戶, 通電話的有211戶，牧區基礎設施建設任重道遠。

（四）牧民就業渠道問題。多數牧民受傳統生產生活習慣影響較大，市場和競爭意識較弱，富余勞動力主要依靠草場等補貼維持生活，增收渠道有待拓寬。據自治區農牧業廳提供的資料顯示，全區33個牧業旗外出打工的牧民占其勞動力的14%，遠遠低于農區農民38%的比例。一些轉移出去的牧民不太適應新的生產生活環境，從事后續產業的穩定性差。如：鄂爾多斯裝備制造業工業園區內安置的牧民，工作不滿合同期而擅自離崗流失的比例超過40%。2013年我區牧民的生產經營性收入、轉移性收入、工資性收入占比分別為43%、36%和19%；而同年農民的三項收入占比分別為38%、24%和33%。

三、推動“三生”協調發展的重點環節

發展基礎方面：把控草原確權與規模化經營。草場權屬的明晰是全面落實草原所有權、經營權和使用權的基礎，是當前牧區一項緊迫而重要的工作，有利于促進草場流轉，推動草原畜牧業規模化經營，也有利于草原生態保護和利用的權責界定。通過廣泛宣傳確權的意義和要求，讓廣大牧民在充分理解的基礎上積極參與草場確權登記工作，并要確保草場確權公平公正。規范建立牧區承包草場電子檔案，與不動產登記平臺信息實現無縫對接。可設立旗縣“草場三資管理中心”，加強牧區草場流轉的規范管理，建立蘇木和嘎查委員會草場流轉糾紛調解制度，為推動牧區多種形式的規模經營創造有利條件。

發展方式方面：抓好經營主體培育與組織化提升。在傳統畜牧業向現代畜牧業轉型發展時期，以家庭牧場、專業大戶、合作社等為主的新型生產經營主體的相對規模化、集約化生產經營有力地推動了牧區的發展，順應了現代畜牧業發展趨勢，也是我區畜牧業發展需求。將一些支持牧業發展的項目補貼資金、金融貸款等政策向新型經營主體傾斜，培育和支持新型經營主體加快發展，帶動牧區的生產經營提高組織化程度，促進經營方式的轉變，既增強抵御自然風險和市場風險的能力，又有利于草原生態的保護和牧區收入水平的提高。

發展環境方面：關注社會化服務與專業化生產。新型農牧業社會化服務組織發展，可以有效將各種現代生產要素注入家庭經營之中，也能夠通過組織化服務將千家萬戶的分散生產轉變為相互聯結、共同行動的聯合經營，實現小規模經營與大市場的有效對接，同時還能促使專業分工更加明確，提高專業化生產效率，是推動畜牧業現代化不可或缺的重要環節。發揮農技、農機、畜牧、水利、經管等社會組織和蘇木（鄉鎮）“基層農牧業社會化服務中心”的作用，開展產前、產中、產后社會化服務。目前，特別要扶持跨區域大型畜產品現代物流配送中心，借助現代信息技術進行畜產品電子商務建設，充分利用國際、國內兩個市場，推動畜牧業加快發展。

四、促進新牧區“三生”協調發展的建議

（一）強化牧區“三生”協調發展意識。習近平總書記考察我區時提出，草原是畜牧業發展的基礎，發展現代畜牧業，一項緊迫任務就是要保護和建設好這片草原。為此，一要調整牧區發展思路。充分認識牧區“三生”協調發展的重要性，生態保護是前提，生產發展是關鍵，生活改善是目的。要強化尊重自然、順應自然、保護自然的理念，認真執行草原生態保護補助獎勵政策，嚴格落實禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度，在切實打造好生態風景線的前提下謀求畜牧業發展。二要調整牧業旗縣考核指標。針對草原生態保護的實際情況，加快生態文明制度建設，調整對牧區考核重點，取消GDP總量、財政收入總量等指標，調整增速指標，提高草原生態保護指標權重，使牧區工作重心由過度追求經濟發展轉移到草原生態保護、經濟發展、牧民增收協調發展上來。三要完善移民模式。在堅持政府主導、市場引導、牧民自愿的原則下，從生態容量和生產需求兩方面確定轉移規模，實行雙向選擇，合理謀劃移民去向和移民方式，確保牧民轉移有愿望，就業生活有保障。

（二）優化畜牧業生產服務體系。一是構建覆蓋全區的畜牧業科技服務體系。重點健全旗縣以下畜牧業技術推廣服務機構，理順蘇木（鄉鎮）畜牧業技術推廣機構管理體制，明確其職能和任務，切實解決畜牧業科技成果應用“最后一公里”的問題，讓科技成為牧民穩定增收的重要引擎。二是構建牧區優勢品種推廣體系。引導公辦、民辦技術推廣機構共同發展，加快建設和規范優質肉羊良種繁育基地，按梯次新建和擴建一批自治區級原種場、縣級繁育場和鄉鎮改良站，促進特色良種優質畜種繁育基地的形成和擴張。自治區財政對昭烏達、察哈爾、巴美、蘇尼特、烏珠穆沁肉羊出欄給予適度補貼獎勵，激勵優良畜種普及推廣。三是構建完善牧區新型市場體系。建設完善一批標準化、規模化的畜產品批發市場，提高市場定價權重。支持和培育專業化的畜產品運銷企業和物流配送企業，加快現有畜產品物流企業改造升級，推動其向專業化、規模化方向發展。加大對電子商務等現代流通方式的扶持力度，提高畜產品的市場占有率。

（三）創新支持牧區發展政策機制。在黨中央大幅度減少、合并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例的背景下，積極爭取國家將我區列為創新畜牧業發展模式試點示范省區。在旗縣一級探索推行整合各類涉農涉牧資金的新機制，提高畜牧業資金的投入力度和使用效率。積極爭取國家按照市場物價變化情況對草原獎補標準做動態調整。借鑒一些盟市的經驗，由政府注資成立畜牧業擔保公司，通過擔保公司與銀行合作，提高對畜牧業生產的放貸規模，發揮財政資金四兩撥千斤的作用，擴大農牧民的受益范圍。探索擴大政府主導下的畜牧業政策性保險范圍，制定畜牧業商業保險的稅費優惠政策，建立符合我區實際的低成本、高效率的畜牧業保險制度。

（四）重視職業牧民培養工作。培養職業牧民是解決牧區誰來養畜、如何養畜的關鍵。一是改革培養模式。由目前“全覆蓋”式培訓向“經營能手為主”式轉變，將經營能手培育成為懂經營會管理的職業牧民，為發展現代畜牧業奠定基礎。二是革新培訓內容。重點要關注轉變傳統畜牧業經營模式和生產方式，在舍飼圈養、規模經營、提高品質等方面加大培訓力度。三是要引進外部人才。鼓勵涉牧專業大中專畢業生到基層工作，從事一線生產。建立健全畜牧業產業發展需求的人才開發和儲備制度，對從事畜牧業基層工作服務滿兩年且考核合格的一線工作者，參照國家對“六類服務基層項目”人員的有關優惠政策予以照顧，解除一線人員的后顧之憂，從而穩定畜牧業生產。

課題指導：雷繼鵬     

課題成員：李健 郭志勇（內蒙古大學） 陳來寶 劉波 陳曉慶