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近年來，在經濟步入新常態和供給側結構性改革的大背景下，我區以能源重化工為主的工業經濟“L”型發展態勢明顯，進入前所未有的困難時期，對全區經濟增長的拉動作用開始減弱。“十三五”時期我區工業結構調整和轉型升級任務無疑將更為艱巨。　　

一、全區工業結構調整變化情況　　

“十二五”以來，全區工業增加值年均增長11.9%，快于全國同期平均增速4.1個百分點。工業增加值占GDP比重逐年下降，工業化水平逐步提高，“挖煤賣煤、挖土賣土”發展局面開始扭轉。　　

（一）從工業六大優勢產業占比變化情況看，梯度布局逐漸形成，結構優化趨勢明顯。2016年上半年，全區能源工業仍占據規上工業“第一梯度”位置，但其增加值占比已下降至43.1%，較2012年回落了5.5個百分點。冶金工業占比下降至21.8%，農畜產品加工業占比上升至16.3%，兩大產業構成全區規上工業“第二梯度”。化學工業和裝備制造業占比分別提升至8.8%和6.1%，構成全區規上工業“第三梯度”。高新技術產業占比達到2.5%，位列全區規上工業“第四梯度”（圖-1）。盡管能源、化工和冶金建材三大資源型產業增速有所放緩，但其占規上工業比重仍接近3/4；盡管裝備制造業和高新技術產業實現了較快增長，但其總體占比仍不足10%，與預期目標存在較大差距。　　

（二）從工業投資結構變化情況看，資源型產業投資比重下降，非資源型產業投資效率偏低，整體增速下滑嚴重，發展后勁不足。2016年上半年，全區能源、化工和冶金建材三大資源型產業投資占規上工業投資比重已下降至64.5%，較2012年回落了4.55個百分點，但其同期增加值占比仍達73.7%，僅回落了4.7個百分點。農畜產品加工、裝備制造和高新技術產業等非資源型產業投資占規上工業投資比重已接近30%，較2012年上升5.38個百分點，但其同期增加值占比僅提高4.2個百分點，總體比重仍不足1/4，投資效率仍低于資源型產業（圖-2）。　 　

（三）從工業輕重比例變化情況看，工業輕型化速度加快，重工業仍為核心支撐，二八比例結構尚未改變。截至上半年，全區規上輕工業企業1227戶，增加值占規上工業總量18.8%，較“十二五”初期上升了3個百分點；增速9.8%，拉動規上工業增長1.8個百分點。重工業企業3055戶，增加值占規上工業總量81.2%，較“十二五”初期下降3個百分點；增速7.8%，拉動規上工業增長6.3個百分點。輕工業增速總體快于重工業，工業結構呈現輕型化和產品終端化趨勢。　　

（四）從企業組織結構變化情況看，大中型企業支撐工業持續穩定增長能力進一步增強，小微企業發展艱難。截至上半年，全區4282戶規上工業企業中，小微企業占比82.25%，較“十二五”初期下降3.36個百分點；工業增加值占比41%，下降2.5個百分點，拉動規上工業增長4.8個百分點，總體規模和運行質量均呈下行態勢。大中型企業占比17.75%，較“十二五”初期上升3.36個百分點；工業增加值占比59%，上升2.5個百分點，拉動規上工業增長3.3個百分點。占比不足20%的大中型企業總體實力和運行質量均有所提升，支撐了全區近60%的工業總量，拉動工業增長能力明顯增強。 　　

二、工業結構調整面臨的突出問題　　

盡管當前煤炭市場形勢有所回暖，全區規上工業企業經營效益轉為增長態勢。但綜合分析政策導向和市場預期，我區主要工業品產能過剩形勢依然嚴峻，工業持續增長仍舊缺乏基礎支撐。“十三五”時期已經成為我區工業調整轉型的關鍵節點。　　

（一）地區間結構調整協調缺位。受資源分布、產業基礎和市場環境等因素影響，“十二五”期間各地爭相向能源、重化工等產業鏈前端領域集中、粗放轉型。由于方向定位高度雷同，全區工業結構調整并未取得實質進展，產業集聚和區域協同發展格局構建困難加大。盡管盟市、旗縣制定出臺一系列轉型發展規劃，但相當一部分是對國家、自治區總體規劃的簡單復制和照抄照搬。由于各類規劃缺乏橫向協調和縱向銜接，各地轉型方向“撞車”，區域、園區間各自為戰、“血拼”招商政策的情況再次上演。　　

（二）金融生態環境對結構調整的支撐不足。全區工業企業中占比較大的能源、化工、冶金等產能嚴重過剩行業企業，以及中小微企業，受市場環境影響，生產經營舉步維艱，融資渠道日漸狹窄，融資難、融資貴問題仍舊突出。目前，全區資本市場證券化率僅為30%，較全國平均水平低40個百分點，其中直接融資占社會融資規模比重僅28%。2016年1—9月，全區企業債券凈融資持續負增長，而股票融資只有定向增發，無新IPO企業。 　　

（三）企業科技創新驅動結構調整的能力明顯滯后。2015年，全區規上工業企業研發投入118.6億元，占主營業務收入比重不足1%。相當一部分企業科技活動停留在解決現有生產工藝和管理改造上，新產品、新技術的研發能力和意愿不足。龍頭骨干企業對解決產業重大核心技術、共性關鍵技術和實用高新技術的支撐引領作用發揮不夠。大部分企業缺乏大范圍、高層次配置引進創新資源及承擔科技創新風險的能力，開展技術創新意愿不足。　　

（四）項目招商難、落地難導致存量調整與增量優化緩慢并存。伴隨供給側結構性改革深入推進，我區傳統的產業招商、項目招商、要素招商、電價招商等模式已難以有效撬動社會資本擴大投資。此外，受市場因素和審批環節影響，重大項目落地困難。與此同時，全區高新技術產業、新興產業發展慢、比重低的現象并未得到根本扭轉。2015年，全區高新技術產業和戰略性新興產業增加值占規上工業比重僅為2.4%和11%。 　　

三、自治區工業結構調整的現實路徑　　

結合對主導產業和工業企業的調查情況看，我們認為新常態下促進工業結構調整和轉型升級，必須立足我區資源結構和工業基礎，強化要素、體制供給端的改革創新，強化全區層面協調布局，強化差別化政策爭取，多管齊下，激活工業結構調整和可持續發展的競爭合力、內生動力、創新驅動力和空間潛力。　　

（一）構建“兩張清單”，形成結構調整競爭合力　　

從近年來相關省市和地區的經驗看，制定符合政策導向和市場變化趨勢的全局性、系統性和前瞻性的發展規劃，強化區域層面統籌協調是工業結構調整目標得以較好實現的前置條件。　　

1. 動力清單。建議借鑒江西省部分地區經驗做法，由發改、經信等相關職能部門牽頭，引入國內外權威智庫和研究機構，結合“十三五”時期國家政策導向和國際國內市場環境變化，立足內蒙古實際開展比較性、針對性和操作性強的深度研究。結合國家能源戰略調整方向和《中國制造2025》，明確提出自治區傳統產業轉型升級的具體方向、領域，科學研判自治區在云計算、大數據、新材料、高端裝備制造等領域的比較優勢，形成更加符合自治區發展實際的工業結構調整產業目錄，即“十三五”時期自治區工業發展“動力清單”，為全區工業結構調整明確科學方向。　　

2. 區域清單。建議自治區針對各地工業結構調整轉型方向雷同問題，及時開展針對性調查研究，避免因粗放規劃和盲目發展而形成新一輪資源浪費和區域間惡性競爭。同時，適當借鑒重慶市“五大功能區”經驗做法，立足各地產業基礎、資源稟賦和主體功能區劃，充分銜接《呼包銀榆經濟區發展規劃（2012—2020）年》和《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案（2016—2018）年》，明確區分蒙東、蒙西區域差異化的產業基礎和資源稟賦，以構建產業集聚發展和區域分工協作格局為方向，進一步提升全區工業布局規劃的科學性和引領性。　　

（二）推動“三項改革”，激活結構調整內生動力　　

伴隨宏觀經濟步入新常態，自治區工業發展面臨的資源環境約束日漸加大，企業綜合要素成本不斷攀升，總體偏重的工業結構調整困難重重。在此背景下，加快推進相關領域改革步伐、激活企業內生動力勢在必行。　　

1. 電力體制改革。一方面，應強化對《關于進一步深化電力體制改革促進產業結構調整有關事宜的通知》貫徹落實情況的督促檢查力度，確保系列扶持政策及時落地，最大程度挖掘電力資源促進傳統產業轉型升級和加速戰略性新興產業布局的潛力。另一方面，積極爭取國家頂層設計支持，為探索出符合自治區實際的電力市場化改革路徑積累經驗。　　

2. 政府基金運行體制改革。建議自治區層面責成相關部門結合當前政策和市場形勢變化，及時健全完善新興產業、創業投資及環保產業等9項產業投資基金運行管理的體制機制，真正做到以企業和市場需求為導向，切實提高政府基金的使用效率，最大程度放大財政資金促進工業結構調整的乘數效應。同時，探索以自治區科技協同創新基金為載體，適度引入“容錯機制”，加大對新興產業中風險較大、投資回報周期較長的前沿性、基礎性研究的財政投入力度，為實現科技創新領域趕超創造條件。　　

3. 科技資源配置的市場化改革。按照“政府做減法，社會做加法，市場做乘法”的方向，推進公共科技資源配置的“競爭制、因素法、基金化、購買式”改革。在科技項目形成機制上借鑒兄弟省市業已成熟的“企業出題、政府立題、協同解題”技術創新模式；在科技計劃項目資金的使用上，探索開展研發服務外包，推進以創新載體、領軍人才、產業鏈聯盟“三位一體”的協作方式開展具體領域的科技創新活動。在擴大“內蒙古協同創新股權投資基金”等已有平臺規模的基礎上，建立以貸款風險補償、再保險等市場化手段帶動社會力量增加投入。　　

（三）搭建“四個平臺”，提升結構調整創新驅動力　　

中改院研究報告預測，“十三五”時期云計算、大數據、智能裝備制造、物聯網、新材料和生物醫藥等領域技術研發可能出現重大突破，并對工業轉型和結構調整產生更為深刻的影響。在此背景下，科技創新勢必成為“十三五”時期全區工業結構調整最為核心的驅動力量。　　

1. 高端人才集聚平臺。立足自治區傳統產業轉型升級和新興產業發展需求，研究出臺促進人才服務業創新發展的政策措施。在做好“草原英才”等官方主導人才培育引進渠道的基礎上，由自治區相關部門牽頭與埃摩森、海德思哲、獵聘等國內外高端人才服務平臺主動對接，逐步構建起企業主導、政府助力的市場化人才培養和引進機制，為技術研發、市場開拓等領域高端人才、領軍團隊落戶我區創造條件，以智力資源帶動產業集聚。　　

2. 結構調整融資平臺。一是逐步探索構建以內蒙古發展投資管理公司為核心，駐區各大金融機構積極參與的工業結構調整融資平臺。對納入項目庫的企業直接融資予以支持，進一步降低企業融資成本，為其主動參與結構調整創造條件。二是開展和啟動科技風險補償資金池試點和科技保險風險補償工作。由自治區、盟市、高新區聯動共建科技金融風險補償資金池，引導合作銀行向研發機構、企業發放科技貸款。設立自治區級科技保險風險補償資金，以新產品質量險和責任險、貸款履約保證保險為重點，擴大科技保險覆蓋范圍。　　

3. 應用技術開發和轉化平臺。一是擇優改造現有產業技術創新聯盟。引導區內現有各類產業技術創新聯盟盡快從共享工藝技術、聯合攻關等行業聯合會式的舊方式，向共建研發機構、協同開展創新的新階段過度。二是組建自治區產業技術研究室。借鑒江蘇省的成功經驗，采取“總院+專業研究所”的組織架構，針對清潔能源、煤化工、有色金屬、現代裝備制造業、農畜產品加工、新材料等領域改造或組建專業化、企業化的產業研發創新網絡。三是建立全區科技資源“云平臺”。學習浙江、重慶等省市經驗，運用互聯網思維模式，利用自治區較為雄厚的云計算基礎設施和大數據等技術，整合開放全區技術成果、科學數據、儀器設備、科技文獻、專利信息等科技資源，實現科技數據、科技服務和科技管理的互聯互通與開放共享。　　

4. 構建自治區級智業平臺。利用呼和浩特如意開發區、包頭稀土高新技術產業開發區等現有規劃空間和樓宇資源，集中整合自治區、盟市兩級眾創、服務業、互聯網+等方面的專項資金，打造一批眾創空間、科技小企業孵化器和科研院所、新型研發機構總部基地，加速培育“硅谷”式的本土創新、創業、創智集聚區，形成區域創新的主引擎、新高地。　　

（四）搶抓戰略機遇，拓展結構調整空間潛力　　

“一帶一路”、中國制造2025以及促進民族地區發展等戰略的深入實施，為自治區進一步發揮資源稟賦和地理區位優勢，加快培育工業經濟新增長點，拓展發展空間潛力創造了有利條件。　　

1. 以智慧園區、智能工廠為載體，推動工業轉型升級。依托我區在大數據、云計算等領域已經具備的產業基礎，借助“互聯網+”行動計劃，引導工業企業實現生產方式和商業模式變革。推動電力、鋼鐵、煤炭、化工及農畜產品等傳統產業的生產控制、技術研發、供應鏈管理和市場營銷等核心環節向智能化、智慧化轉型。鼓勵引導生物科技、裝備制造和新能源、新材料等產業與互聯網科技深度融合，建設一批具有較強帶動能力的智慧園區和智能工廠，進一步降低企業運形成本，形成帶動工業經濟增長的新動力。　　

2. 借助“一帶一路”倡議機遇，構建外向型工業格局。搶抓“一帶一路”倡議機遇，依托自治區毗鄰京津、外接蒙俄的獨特地理區位，深度挖掘與蒙俄乃至歐洲在產業結構、市場需求等方面的互補性，在現有貿易交流的基礎上，重點推進口岸配套加工產業發展。進一步放大自治區的電價、資源和交通區位優勢，吸納優質資本和先進技術向口岸集聚，將單純的過境運輸通道打造成為跨境進出口貿易加工制造業基地，從而構建起全方位、立體化的外向型工業格局，培育工業經濟持續穩定增長的新極點。　　

3. 積極爭取國家政策傾斜，拓寬持續穩定增長空間。搶抓黨中央“十三五”期間補齊民族間、地區間發展不平衡兩個“短板”的戰略機遇，立足民族區域自治區地方和國家能源資源輸出基地戰略定位，建議黨中央綜合考慮自治區保障國家能源安全所帶來的污染治理，以及產業發展起步較晚、基礎薄弱的實際，給予自治區工業發展更大的空間和余地，并在稅收分成、轉移支付和污染物排放指標等多個方面對自治區工業轉型給予差別化扶持。積極爭取國家層面出臺打通電解鋁產能等量置換阻礙的相關配套推進措施，支持自治區建立以稀土和石墨烯為主的基礎材料國家創新中心，將粉煤灰提取氧化鋁產業提升為國家發展戰略，加快形成一批具有核心競爭能力的新增長點。　　

    課題主持：文  風、段連敖　　

課題撰寫：洪冬梅、闞昆鵬