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根據《政協內蒙古自治區委員會2014年度協商工作計劃》安排，為全面了解掌握全區居家養老服務情況，推動全區養老事業健康發展，自治區政協社會和法制委員會組織部分政協委員會同自治區政府研究室、民政廳有關同志，于2014年6月中旬至7月上旬分別赴赤峰、錫林郭勒、呼倫貝爾、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布市等7個盟市就居家養老開展調研，期間走訪了各地區社區養老日間照料中心、“12349”便民網絡服務平臺、養老機構、互助養老幸福院等，召開了座談會，就此問題進行了深入研究，現將有關情況報告如下：

一、居家養老現實意義

居家養老是指老年人在自己家中，以家庭照料為主，依托社區開展的日間照料、互助養老、生活護理、心理咨詢、精神慰藉等多種服務的養老模式。

（一）開展居家養老是適應人口老齡化發展的客觀要求。社區是老年人的聚居地，是主要的活動場所和生活空間。老年人隨著身體的衰老，對社區服務的需求逐漸增加，依附性越來越強。依托社區構筑居家養老服務體系不僅具有方便易行、針對性強、參與面廣等特點，還能給老人帶來認同感和歸宿感。因此，依托社區構筑社會化居家養老是解決老年人養老問題、適應老人及其家庭需求的客觀要求，是社會發展的必然。

（二）開展居家養老是解除子女后顧之憂，維護老人和子女自尊心的有效辦法。面對“421”家庭結構和高節奏的生活現狀，老人依靠子女在身邊盡孝的愿望越來越變為一種奢求。建立依托社區開展居家養老，子女以贖買勞務的方式讓老人得到妥善的照料，既可以減輕自己的雙重壓力，又可以全身心投入到工作之中。對于老人來說，既不再感到自己是子女的負擔與拖累，又可以幸福地生活在子女的關愛和社區的服務之中，在解除子女后顧之憂的同時，也維護了老人和子女的自尊心。

這種模式可以緩減家庭養老壓力，減輕社會和政府負擔。

（三）開展居家養老是維護社會穩定的現實需求。基于中國的國情，依靠政府財政發展社會養老福利事業顯然無法適應需要，老年人全部進入養老機構養老，也不符合國情和傳統觀念，同時還會對國家財政造成巨大的壓力。居家養老為構建和諧社會、維護社會穩定提供了有益的嘗試，也是社會結構轉變的必由之路。

二、居家養老發展前景分析

（一）全區老齡化程度呈上升趨勢是居家養老發展的前提條件。近年來，全區老齡化程度呈不斷上升趨勢。自治區戶籍信息顯示，“十一五”期末，全區60歲以上人口占總人口比例為16.6%，五年期間上升3.7%。“十二五”的前幾年，全區老齡人口進一步增加，截至2013年末，全區60歲以上人口已達437.3萬人，占全區人口比例為17.6%，高于全國平均水平3.3個百分點。按國際標準，自治區已步入“老齡社會”。據分析，我區老齡人口高于全國平均水平，主要原因是因考學、務工等因素，低齡人口外流較多。根據自治區人口結構，全區老齡人口比例仍然會逐年上升。從中國、自治區的具體情況和已有的經驗看，96%以上的老人需要走居家養老的路子。

（二）政府主導，社會參與，城鄉一體，統籌兼顧是居家養老的正確路子。

養老服務是擺在政府和全社會面前的關乎經濟和社會發展的大事。“十一五”和“十二五”期間，全區養老保障制度建設取得了重要突破，老年人社會救助和福利制度不斷完善，醫保城鄉覆蓋率大幅提高，老年服務設施建設成績明顯，老年人優待政策不斷完善，老齡工作機制進一步健全，有力推動了養老服務業發展，但居家養老服務在自治區尚處于起步階段。居家養老是養老服務的基礎和主要方面，有待于各級政府加強組織謀劃，健全政策保障體系，強化財政支持，引導調動社會積極性廣泛參與，走市場化、產業化路子，城鄉統籌發展，大力促進居家養老事業全面發展。

（三）居家養老服務網絡具有獨特優勢。讓老人回歸家庭和社區，是世界各國特別是發達國家的普遍經驗。居家養老服務網絡是“沒有圍墻的養老院”，即老人分散在家居住，由企業和機構為老人提供生活照料、家政服務、精神慰藉等專業化的服務。該網絡是居家養老和社區養老的有機結合，兼顧了機構養老和傳統家庭養老的優點，既能滿足老年人的養老需求，為老年人提供日常家政服務，解決老人的日常生活困難，也可為老年人提供基本的醫療衛生、康復和日托等服務。同時還符合老年人的生活習慣和心理特征，延續了以往的社會網絡。此外，還具有投入少、成本低、覆蓋面廣、服務方式靈活多樣等諸多優點，可促進居家養老和社區養老統籌發展。因此，加快居家養老服務網絡建設已經成為建立健全“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為支撐”的新型養老服務體系的必然選擇。

（四）全國及區內有大量先進經驗可以借鑒。目前，全國及自治區已經創造出許多居家養老服務先進模式和成功經驗。

例如：上海市、江蘇省、浙江省形成了黨政主導、民政牽頭、部門協助、社會參與的工作機制，規劃引導、政策驅動、專項檢查、考核激勵的推進機制，財政資金、彩票公益金、民間資金、慈善捐贈等多元投入機制，有效推動了居家養老服務業快速發展。自治區2011年開始在全區推廣烏蘭察布市化德縣村鎮互助養老幸福院模式，這一模式探索出一條既符合農村牧區實際又深受老年人喜愛的居家養老新路子。2013年，民政部專門在自治區召開現場會議，在全國推廣這一模式。越來越多的先進模式和成功經驗，將發揮示范帶動作用，引領居家養老事業發展。

（五）國務院和自治區出臺加快發展養老服務業的文件為居家養老提供了政策保障。2013年，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，自治區人民政府于今年5月21日印發《關于加快發展養老服務業的實施意見》。國務院《意見》明確提出“發展居家養老便捷服務。以社區老年人日間照料中心為平臺的社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務”。國家和自治區的相關政策明確有力，能夠保障居家養老服務業的更快發展。

三、居家養老的現狀及問題分析

目前，自治區一些開展居家養老的地區服務內容單一、功能單一，與老年人精神文化生活實際需求不吻合，相關居家養老的社區基礎設施建設等某些方面存在不達標、不配套、不完善，無法有效滿足老年人的需要。主要表現在：

（一）組織領導及宣傳輿論有待加強。現狀需要各級政府把居家養老擺到抓民生、求發展的重要議事日程加以研究，切實加大制度建設、政策引導、財政投入、工作擺布力度，努力創造有利于居家養老事業順利發展的工作機制和社會氛圍。目前，社會較普遍對居家養老的重要性認識不足，說道養老多數人的觀念是入住養老機構去養老，對國家制定的發展目標了解較少，居家養老沒有建立起相關社會輿論氛圍和有效的工作機制，導致社會各界還沒有形成合力參與居家養老工作。

（二）運行機制有待健全。現有的居家養老方式是由民政部門牽頭主導，衛生、體育、基層辦事處等部門共同參與。目前來看，各部門沒有充分整合自身優勢，難以形成工作合力，責任主體不明確，相關問題協調力度不夠。

（三）城市養老服務設施需要統籌規劃。多數社區基礎設施建設等方面，按照國家的建設標準還存在不達標、不配套、不完善等問題，如社區建設、無障礙設施建設等，無法有效滿足老年人日益增長的服務需求。

（四）日間照料中心管理運行有待規范。近年來，自治區和盟市利用福利彩票公益金加大了社區日間照料中心建設，但部分地區對利用日間照料中心為居家老人提供服務的重要性認識不高，相關部門沒有合理利用日間照料中心為老年人提供所需服務搭建平臺。全區基本沒有設立專門的運行補貼和基本運營經費，多地重建設、輕運營，重硬件、輕軟件。部分盟市的社區日間照料中心引入了社會化服務機構，為老年人提供專業低償服務外，多數社區則以社區工作人員提供服務為主，專業人員配備嚴重不足，志愿者隊伍尚未建立，服務內容單一，養老服務功能難以充分發揮，致使社會的認知度還不高。

（五）農村牧區互助養老幸福院缺少運營經費。在幾年運行中，互助養老幸福院公共設施，如衛生室、圖書閱覽室、老年人活動室、愛心超市等，水、電、暖、垃圾清運沒有經費保障。特別是一些沒有集體收入的行政村（嘎查），運行經費成了今后互助養老幸福院發展的瓶頸。

（六）一些高齡、失能、失獨居家老年人生活艱難。生活困難的高齡、失能（包含半失能）、失獨居家老人，由于他們收入低，住院、平時用藥、護理、家政服務等支出大，生活難以維持。

（七）居家網絡信息服務平臺發展不平衡。信息平臺建設方面，全區各地推進情況參差不齊，還未實現盟市所在地全覆蓋，甚至部分地區仍未啟動此項工作，無法形成縱橫相連、經緯相通的全區統一平臺。自治區民政廳早在2012年就同內蒙古移動達成戰略合作協議，共同建設全區“12349”社區服務平臺。從各盟市看，推進情況進度不一，無法實現全區資源的整合。

（八）引入社會組織為居家養老提供服務不足。專業化、品牌化為居家養老服務的社會組織、企業和機構較少，還難以支撐居家服務網絡的高質量運行。目前，自治區各地養老服務的產業化程度較低，產業組織匱乏，缺乏專門的扶持政策。因此，絕大多數社區還沒有形成專業化、社會化的居家養老服務體系，開展居家養老服務的多為家政公司，專業化、品牌化的企業和專業養老機構少之又少，企業的參與程度還不高。長期看，假若缺乏專業化、社會化、市場化的居家養老服務企業和機構，居家養老服務網絡很難形成示范效應，難以帶動全區居家服務網絡的高質量運行。

（九）全區養老護理人員專業化程度亟須提高。全區養老機構持證上崗護理人員僅為3000多名，臨時聘用人員所占比例較大，且多為“4050”人員，文化水平不高，專業教育和培訓不足，相當一部分人缺少專業培訓，機構養老護理人員遠未形成職業發展模式。同時，全區養老機構護理人員穩定性差。由于護理員待遇較低，職業名望不高，低工作滿意度降低了護理人員的歸屬感，這就致使護理人員的周轉率較高，護理員隊伍穩定性差。

四、居家養老工作地對策和建議

（一）發揮政府主導和各部門的綜合作用。居家養老是一項利國利民的系統工程，需要充分發揮各級政府主導作用，通過制定適合本地區實際居家養老服務發展規劃，出臺扶持和優惠政策，加大財政投入等措施，加快推進社區居家養老。政府要充分發揮各部門的綜合作用，使社區居家養老工作在規劃、發展、組織、運行等各個環節和過程都能夠順利實行。相關部門要更加有力地同頻共振，聯動促發展。目前，突出需要對于居家養老服務信息管理共享進一步加強聯動，大專院校尤其是高職和中職院校增設養老護理專業進一步加強聯動，護理器械等扶老助殘基礎設施建設進一步加強聯動，對養老機構內設醫療機構如何對待和貧困老年人醫療救助進一步加強聯動，對各類專項資金的落實和使用績效評估進一步加強聯動。

（二）不斷加大資金投入。一是要加大財政公共資金投入。先進省市的一套重要經驗就是不斷加大公共財政資金投入，有力發揮導向作用。自治區在“十一五”特別是“十二五”前幾年，財政投入養老事業資金逐年加大，但還不能滿足實際需要，特別是居家養老服務需要加大相關方面投入。二是不斷加大彩票公益金投入養老服務業比例。各級要確保彩票公益金總額的50%以上用于支持發展養老服務業，并逐步提高比例。三是金融機構要增加對養老服務項目的信貸投入。適當放寬條件，提供優惠利率，探索利用財政貼息、小額貸款等方式加大有效信貸投入。四是引導、吸引社會民間資本向居家養老服務業投入。

（三）構建覆蓋全區的“12349”居家養老服務平臺。一是盡快擴大覆蓋面。引導和支持各盟市積極爭取國家老齡辦中西部地區社區為老服務信息平臺建設試點項目，黨中央財政支持社會組織參與社會服務項目補助資金。同時，利用自治區福利彩票公益金扶持平臺建設。二是采取政府購買服務的方式，支持平臺建設。建議自治區推廣錫林郭勒盟、包頭市等地的經驗和做法，安排一定的財政專項資金,重點對城鄉散居“三無”老人、生活不能自理或半自理無子女照顧的低保老人、重點優撫對象中生活困難的老年人及生活困難的其他老年人，實行政府購買服務，以定向發放一定額度服務券的方式，通過“12349”服務平臺購買居家養老服務，促進平臺建設。

（四）大力推廣城鄉居家養老成功模式。城鎮以老年人日間照料中心為重點，發展社區居家養老機構。要健全已有日間照料中心的功能，完善相關建設管理和服務制度，進一步探索發展老年人歡迎的模式。自治區創造發展的農村牧區互助養老幸福院，實踐證明是居家養老的成功模式之一，目前需要大力總結推廣典型經驗，加大投入，鼓勵引導各方面力量積極參與，因地制宜，推動其更好發展。探索和推廣居家養老服務可行模式，要確立試點、確定群體、確定項目、確定資金渠道，從點到面，扎實推進。

（五）著力構建養老服務標準體系和品牌培育體系。一是構建養老服務標準體系。組織有關部門、高等院校、養老服務機構等力量參與全區養老服務業技術標準制訂，結合自治區養老機構的特點及未來發展趨勢，篩選養老服務質量關鍵控制點，建立與國內或國際相關標準體系基本接軌，涵蓋基礎標準、設施標準、服務標準、管理標準、評估標準、安全標準、衛生標準、環保標準的養老機構服務標準體系，在公辦養老機構實施養老服務標準化試點，以試點示范帶動養老服務業標準的推廣實施，并借此開展服務質量評估和服務行為監督，促進養老服務業的標準化發展。二是構建養老品牌培育體系。阻礙養老機構發展的首要原因是服務質量，因此，應在大力推廣養老服務標準化的前提下，建立進入和退出機制，以品牌戰略引導全區養老機構發展，鼓勵各地養老機構借鑒扎蘭屯經驗成立行業協會，在政府和協會引導下探索道德風尚和商業紅利雙導向的發展模式，兼顧社會效益和經濟效益，以品質環境和品質服務建立養老服務業品牌，大力培育自治區級的養老服務旗艦機構，推進養老服務業品牌建設。

（六）努力加快專業隊伍、職業隊伍和志愿者隊伍建設。一是專業隊伍建設。在高等和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，為養老服務業發展培養專門人才。二是職業隊伍建設。加強從業人員職業技能培訓，提高其服務水平和業務技

能。建立養老機構院長資質培訓和養老護理員持證上崗制度。建立崗位補貼和社保補貼政策，鼓勵大中專畢業生、零就業家

庭人員、城鄉低保人員及其他就業困難人員到養老服務機構就業。三是志愿隊伍建設。實行志愿者注冊制度，積極動員、組

織、引導企事業單位、社會團體、慈善組織和公眾為有需求的居家老年人提供各種公益性服務。實行切實措施，鼓勵引導年

輕人安心從事養老服務事業。

（七）積極鼓勵扶持社會各界廣泛參與促使居家養老服務盡快實現產業化。居家養老服務要實現全社會參與，市場化運行，產業化發展，就需要各級政府切實加強組織領導，研究落實國家和自治區各項鼓勵扶持社會各界參與的政策。重點完善落實投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策、人才培養和就業政策，完善市場監管機制。調動全社會的積極性，盡快形成發育健全的市場體系和繁榮強大的產業，全面推動居家養老服務業的健康、快速、有序發展。