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綜合經濟篇

對“十四五”時期內蒙古經濟社會

發展思路與重點的建議

［按語］按照自治區政府工作要求，研究室與國家發改委經濟研究所合作，對“十四五”時期內蒙古經濟社會發展若干重大問題開展專題研究。課題組在進行充分調研、數據測算、專家論證的基礎上，對“十四五”時期內蒙古發展環境、階段性特征及面臨的矛盾、問題進行深入分析，并提出一系列新思路、新舉措、新觀點，對做好我區“十四五”時期各項工作具有重要決策咨詢價值。現分三部分摘編，之二如下：

“十四五”時期是我國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，具有承上啟下的重要作用。找準我區未來發展方位和實現路徑，科學制定階段目標和重點任務，對“十四五”時期開好局、起好步，實現高質量發展至關重要。

關于“十四五”內蒙古經濟社會發展思路和目標

“十四五”時期的發展思路，即要聚焦2021—2025年自治區面臨的機遇和挑戰、存在的優勢和短板，同時也應依據經濟社會發展的一般規律，與2035年總體戰略目標相銜接，以戰略性、全局性的視角來思考和謀劃未來發展。

在發展思路上要堅持六個結合。

一是堅持國家戰略與內蒙古優勢相結合。把服務國家戰略與發揮內蒙古優勢相結合作為推動高質量發展的首要準則。圍繞提高與國家發展戰略的同步性和契合度，充分挖掘自治區自然和生態資源豐富、民族文化多姿多彩、發展潛力巨大、戰略地位重要等優勢，加快推動發展方式轉變、經濟結構調整、發展動能轉換，在服務國家重大戰略中釋放發展潛力和強大動能，實現國家發展戰略和自治區發展目標的有機結合。

二是堅持高質量發展和高水平保護相結合。把高質量發展和高水平保護相結合作為自治區長期持續發展的內在要求。圍繞建設亮麗內蒙古、共圓偉大中國夢，把生態環境保護作為經濟社會發展的首要前提，統籌把握生產、生活、生態發展空間的內在聯系，在積極探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子中，實現經濟社會建設與生態建設同步進行、經濟社會效益與生態效益同步提高。

三是堅持質量優先與穩定增長相結合。將處理好發展速度與發展質量的關系作為推動經濟高質量發展的根本遵循。圍繞提高經濟整體競爭力，針對經濟形勢變化，及時采取有效措施，促進消費潛能全面釋放、投資可持續增長、出口穩定增長，確保全區國民經濟發展始終處于合理區間。著力化解制約發展方式轉變、經濟結構優化、增長動力轉換的突出矛盾，健全制度長效機制，推動經濟在量的穩步增長中實現質的有效提升。

四是堅持潛力板塊與重點地區相結合。將推動“潛力板塊”和“重點地區”協同發力作為推動高質量發展的必然選擇。圍繞培育新動力源和促進區域協調發展，繼續發揮呼包鄂城市群經濟基礎好、交通聯系密、協同程度高的優勢,加快挖掘烏蘭察布等潛力板塊的后發優勢；積極引導赤峰、通遼做好產業多元、結構升級的文章。高標準推進潛力板塊基礎設施和公共服務建設，加快形成具有競爭力的新增長極和綜合承載力、資源優化配置能力強的新動力源，以潛力板塊和重點地區的動能接續來支撐內蒙古長期持續協調發展。

五是堅持有為政府與有效市場相結合。將有效市場與有為政府相結合作為高質量發展的重要手段。圍繞提高經濟運行效率，遵循市場規律，以完善要素市場為重點加快建設高標準市場體系，以壯大民營經濟為重點加快培育高質量市場主體，以充分競爭為導向加快優化市場環境，充分發揮市場配置資源的決定性作用。準確把握政府職能邊界，堅持“有所為有所不為、有所先為有所后為”，加快改善營商環境，積極防范化解各類風險，優化經濟治理方式，提高政府治理效能，在及時彌補市場失靈、引導要素合理流動和高效集聚、創造良好發展環境中更好發揮政府統籌和市場監管作用。

六是堅持盡力而為與量力而行相結合。將盡力而為與量力而行相結合作為推動高質量發展的基本準則。圍繞滿足人民日益增長的美好生活需要，一方面，咬定經濟社會發展目標不放松，持續加力提效，推動資源型地區轉型升級和新舊動能有序轉換，保持經濟持續穩定健康發展，盡力而為加大民生投入，想方設法提高民生保障水平。另一方面，要量力而行，不提不切實際的目標，不做超越階段和能力的事情，從經濟社會發展階段和實際出發，合理引導民生預期，注重提供與經濟發展水平相適應的基本公共服務，引導多元主體參與民生供給，滿足人民多層次、多樣化需求。

在戰略導向上，要體現五大發展戰略。

一是把綠色崛起作為推動高質量發展的戰略基點。順應全球新一輪產業和科技變革的發展趨勢，把產業綠色轉型發展作為破解資源環境約束的關鍵突破口，在堅持綠色發展導向中做大經濟總量、做強經濟實力，實現經濟崛起。

二是把創新驅動作為推動高質量發展的強勁動力。順應建設創新型國家和創新引領發展的時代要求，推動創新創業與實體經濟發展深度融合，為提升自治區創新力和競爭力、促進經濟轉型升級提供有力支撐。

三是把開放引領作為推動高質量發展的重要途徑。順應我國更高水平開放發展要求，把“引進來、走出去”作為經濟提質增效的重要抓手，推進全方位、多層次、寬領域地對內對外開放和區域合作，構建內外銜接、板塊聯動的有效機制，拓展發展新空間。

四是把區域協調作為推動高質量發展的空間準則。順應我國區域經濟格局深度調整新趨勢，以生態優先、分工協作、協同開放為導向，更好融入國家重大戰略，加快建設內蒙古中部、東部、西部三大區域板塊，構建以呼包鄂烏為發展核心的“一核多點支撐”區劃經濟格局，推動自治區各區域板塊分類高質量發展，促進形成我國內陸區域協調發展的先行區。

五是把鄉村振興作為推動高質量發展的全局任務。順應我國現代化建設和城鄉關系的變化規律，堅持“三農三牧”重中之重的戰略地位，走中國特色社會主義鄉村振興道路，把鄉村振興與新型城鎮化建設結合起來，推動牧區與農村同步振興。

在目標設定上，要做到“一個合理、兩個強化、一個體現”。

合理確定經濟增長速度目標。考慮到自治區仍然處于工業化中期，經濟發展水平偏低、趕超發展任務重，結合自治區潛在經濟增長水平，將“十四五”時期地區生產總值年均增長速度目標設置在5.62%左右。同時，重點設置資源型產業增加值占生產總值比重、高新技術產業總產值占規上工業比重、千億元級產業集群數量、工業增加值率、全員勞動生產率等體現產業結構調整和發展效率方面的指標。

強化高質量發展的根本要求。突出發展的創新性，設置研究與試驗發展經費投入強度、數字經濟增加值占生產總值比重、科技進步貢獻率等指標；突出發展的協調性，設置戶籍人口城鎮化率、城鄉居民均可支配收入比、人均GDP極值比等指標；突出發展的可持續性，設置單位建設用地面積產出、萬元地區生產總值用水量、工業固廢綜合利用率、生活垃圾資源化率指標；突出發展的內外聯動性，設置貨物和服務進出口規模、實際利用外資規模、引進區外資金規模、跨境和境外合作園區數量等指標；突出發展的包容普惠性，設置城鄉居民均可支配收入增長率、城鎮調查失業率、新增勞動力平均受教育年限、每千常住人口執業（助理）醫生數、學前教育入園率、公共文化設施覆蓋率、人均預期壽命等指標。

強化現代化建設的目標導向。優先提升經濟發展水平，實現人均國內生產總值較快增長，奠定自治區與全國同步實現現代化的經濟基礎。重點增強創新驅動發展能力，以提升研究與試驗發展經費投入強度、切實支持創新成果轉化為重點，夯實經濟發展動能轉換的基礎。有序推動區域協調發展，結合區域協調發展的一般規律，分階段、有序推動區域發展的協調性、聯動性，將2025年人均GDP極值比目標值設定為5.1以內。持續推動生態環境改善，結合自治區自然地理特征和發展實際，設置森林覆蓋率、單位建設用地面積產出和生活垃圾資源化率目標，引導各盟市加快探索走以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。加快完善公共服務體系，高標準適當超前建設醫療衛生、教育、文化等公共服務體系，加快改善居民生活條件，優化吸引人才的軟環境。切實提升城鄉居民收入水平，將“十四五”時期城鄉居民均可支配收入年均增速目標設置為高于經濟增長速度，縮小與全國平均水平的差距。

體現集中集聚集約發展的要求。必須立足自治區資源稟賦特點、體現本地優勢和發展特色，突出主體功能導向，對不同功能區域的發展目標采取差異化設定，實施分區分類調控，引導人口和生產要素向核心經濟功能區集中、收縮、轉移和調整，形成全區由東到西集中集聚集約發展的經濟隆起帶，而非重點開發的城鎮和產業園區則加強生態系統修復和環境綜合治理，嚴守資源環境生態紅線，強化生態保護、環境治理和公共服務功能。

關于“十四五”時期內蒙古經濟社會發展的重點任務

打造現代化產業新體系。瞄準新一輪科技和產業革命發展趨勢，全面對接國家戰略、行動計劃，加快構建以現代能源化工產業為主導、戰略性新興產業為引領、綠色農牧業為特色、現代服務業為支撐的現代化產業體系。

做強現代能源經濟。推進多能融合發展，以鄂爾多斯、呼倫貝爾綠色礦業發展示范區為重點，改造提升煤基能源。以錫林郭勒風電基地、烏蘭察布風電基地、阿拉善風光熱綜合新能源基地等為重點，聚核發展可再生能源；以提高電網調峰能力和新能源消納能力為目標，創新發展調峰儲能網。加大油氣勘探開發和氫能等新興能源開發力度。推進可再生能源生產消費的用能權制度創新，促進能源結構調整。做強做優能源延伸產業，以鄂托克經開區、蘇里格經開區等為重點平臺，加強煤化工與電力、氯堿化工、石油化工、冶金建材、氫能等行業耦合發展，形成原料、產品和動力互供的基地化格局，提高煤化工經濟性。探索發展高值化、高端化、差異化前沿引領技術，以包裝膜、餐具、包裝袋等可降解材料為重點開發綠色化工終端產品。

培育發展戰略性新興產業。大力發展高端新材料產業，以包頭稀土高新區，石墨（烯）新材料制造創新中心為平臺，發展“硬核”科技，壯大稀土功能材料、硅材料、石墨烯高端新材料產業規模；聯合銅、鋁、鎂合金材料科研院所、生產和應用企業，加速推進合金新材料研發和創新應用。培育壯大高端裝備制造業，依托呼和浩特、包頭、霍林郭勒汽車及電池產業基礎，以豪華智能電動汽車、新能源客車、稀土新能源重卡為重點構建“整車—電池電機電控—底盤”產業鏈。依托“萬企登云”系統建設，發展設備遠程定位監控、檢測診斷、運行維護等智能制造裝備服務。拓展發展數字經濟應用，大力發展微型化、集成化、多功能化、智能化顯示器件，建設區域大數據中心和新型綠色數據中心集群；發展政務、教育醫療、草原生態、電力等大數據應用服務；布局5G通信和區塊鏈、物聯網、人工智能等產業。加快生物醫藥、節能環保產業發展，構建“蒙中藥材種植—精深加工—中藥提取—生物制藥”產業鏈條；充分利用煤炭、電解鋁、鋼鐵、光伏硅等高耗能行業的伴生物，大力發展循環經濟產業鏈，發展節能環保供需對接、技術轉移、市場推廣等新業態新模式服務。

壯大發展綠色農牧業。大力發展畜牧業及乳肉絨產品，實施養殖業重點工程和飼草料保障能力提升工程，構建一二、三產業融合發展模式，打造千億級牛產業集群、千萬噸級奶類產能。加強科爾沁牛肉、錫林郭勒羊肉、呼倫貝爾牛奶、鄂爾多斯羊絨等區域公用品牌建設。擴大民族特色乳制品工廠化生產規模，促進奶業全面振興。培育發展現代種植業，優化形成“三帶一區兩基地”的種植業布局。即東西部兩大玉米產業帶，西部沿黃灌區優質小麥產業帶，中部馬鈴薯優勢區，東四盟市大豆、粳稻兩大基地。創建一批國家級特色農產品優勢區，推進巴彥淖爾國家農高區等基地建設，打造“糧頭食尾”“農頭工尾”的農產品精深加工鏈條。

加快發展現代服務業。重點提升物流業質量效益，推動國家物流樞紐布局承載城市與中歐班列融合發展，建設由“大型綜合物流園區分撥中心—公共及專業配送中心—城鄉末端配送網點”組成的高效物流網絡，大力發展“全鏈條、網絡化、嚴標準、可追溯”的現代冷鏈物流。推動文化和旅游產業融合發展、全域發展和全季發展，構建特色化“跨盟市產業帶—主題精品景區—文旅產品”三級文旅體系，著力打造“烏阿海滿”一體化旅游帶、黃河幾字灣文化旅游風情帶、環京津冀內蒙古千里草原風情帶等三大特色文化和旅游產業帶。開發一批文化演藝、工藝美術等特色文旅產品。發展智慧旅游服務。多元發展金融服務業，完善金融服務體系，積極引進保險、證券、基金、融資租賃等多種類型金融機構；鼓勵銀行、大企業財務公司等運用區塊鏈技術發展供應鏈金融，綠色金融和開展中蒙俄跨境金融服務。

建設北方重要的生態安全屏障。統籌建設保護體系。建設以農牧交錯帶，大興安嶺、陰山山脈和賀蘭山山脈，沙地防治區、天然林保護區與天然草原區為主的“一帶三屏三區”生態安全屏障。統籌自治區“山水林田湖草”生態體系建設保護和綜合治理，實施國家自然保護地體系建設工程，推動布局大興安嶺國家森林公園、呼倫貝爾草甸草原生態系統國家草地公園、錫林郭勒典型草原生態系統國家草地公園、額爾古納國家濕地公園和庫布其國家沙漠公園等國家公園試點。實施退化生態系統修復工程，布局海拉爾、烏珠穆沁、渾善達克、科爾沁、毛烏素五大沙地生態恢復和綜合治理工程，采取濕地補水、水生植被恢復、水位調控、富營養化治理等措施，對呼倫湖、烏梁素海、岱海、黃旗海和居延海等進行生態環境修復。實施農牧交錯帶退耕還林還草和“糧改飼”，綜合施策恢復生態功能。實施草原生態修復試驗示范區建設工程，探索劃區輪牧、禁牧、休牧，對不同程度退化的草原分類治理。實施森林生態系統保育與提升工程，加強林區基礎設施建設。推進城市生態系統污染攻堅。

推動產業綠色轉型。加快傳統產業綠色化升級改造，突出用先進節能降耗技術對重點用能企業、重點用能設備改造升級，培育壯大生態環保產業。建設綠色礦山，發展綠色能源產業。大力培育以大數據為基礎的人工智能、區塊鏈等綠色新興產業。實施綠色農業建設工程，發展生態、高值、多功能、可持續的現代農業。加強生態保護服務功能提升，統籌規劃林、草、沙、濕地等旅游區域，打造綠色生態主題“大旅游”路線，發展生態旅游產業。建設節能、環保、高效的現代物流網絡。

創新完善生態安全發展機制。穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革試點，建立損害生態賠償的運行機制和采礦企業退出補償機制。推進水權、排污權、碳排放權制度改革，完善生態產品價格形成機制，培育和發展資源環境權益的綜合性交易平臺。建立自然資源確權登記、生態環境監測、預警、監管與評估機制，實施生態安全屏障建設的全過程監管，建立完善督導的評價體系和激勵機制。探索自然資源資產證券化模式。建設生態文化傳承發展示范區，豐富生態文明建設的文化機制。

加快完善科技創新體系。提升企業和高校科研院所創新能力，建設研發創新載體。構建“雛鷹企業—瞪羚企業—領軍大企業”三級創新型企業培育體系，以“促兩頭帶中間”，著力提升小企業和高技術領軍企業研發能力；支持高校院所開展職務科技成果權屬混合所有制改革，鼓勵高校院所與發明人分割職務科技成果權屬，激發發明人應用型創新積極性，提高高校院所產業技術創新能力。圍繞煤炭清潔利用、大規模儲能、可再生能源與氫能技術等重大科技和稀土、石墨烯、碳捕集封存等新興專業領域，組建協同創新聯合體等新型研發機構，加強央地重大技術開發，推進研究開發、中試熟化與產業化開發。構建孵化育成和全鏈條技術服務體系。以經濟社會重點領域創新需求為牽引，建設形成“前孵化器—孵化器—加速器—特色小鎮—產業園區”完整的梯級孵化體系。加強技術交易后補助力度，引育專業化技術交易服務機構，發展技術信息、資產評估、技術拍賣、會計審計等公共服務，打造完整的技術轉移產業服務鏈。建設面向京津冀的科技成果轉化基地。圍繞農業科技、高端裝備制造、節能環保、新能源新材料等新興領域，加強與京津冀高校科研院所共建科技園等孵化載體，主動接受創新中心城市的科學研究能力、前沿技術開發能力、產業創新引領能力的輻射帶動。推進開放創新合作。依托中蒙技術轉移中心平臺、聯合實驗室等科技合作平臺，鼓勵企業吸收和利用國外創新人才、專利等資源，加快新技術開發。支持企業與海外跨國公司結成戰略聯盟，探索科技計劃對外開放，吸引海外優秀科技人才和科研機構參與內蒙古科技創新活動。

推動城鄉區域協調發展。建立健全東中西統籌發展機制，根據東中西部區域差異和現實特點，分類實行財政、投資、產業、環保、用地等政策；對接融入國家重大發展戰略，積極爭取黨中央財政加大對內蒙古重點生態功能區轉移支付力度。推進呼包鄂烏協同發展，加強四市戰略協作分工，加快建設和林格爾新區；黃河生態經濟帶保護發展，加強流域生態保護與治理，推進水資源高效集約利用，推動流域經濟高質量發展，提升沿黃盟市協同發展水平；東部盟市振興發展，推進資源型城市轉型升級，承接新一輪東部產業轉移，推動與東北地區聯動發展；烏海及周邊地區轉型發展，提升烏海核心組織功能，分步有序推進一體化進程；重點區域城鄉融合發展，加快實施鄉村振興戰略、推進城市群地區、盟市及旗縣駐地周邊地區、沿邊地區等重點區域城鄉融合發展，完善城鄉區域協調的市場一體化、區域協作和基本公共服務均等化體制機制，構建城鄉區域協調發展大格局。

促進基礎設施提檔升級。建設網絡一體、便捷高效的綜合交通體系和安全可靠、功能完善的水利設施體系。統籌謀劃公路、鐵路、民航等多種交通方式互聯互通，加快實施重點通道內蒙古段連通工程和延伸工程，打造以沿邊六大口岸為基點沿交通軸線向內陸腹地不斷延伸的八大開放大通道；暢通面向京津冀、東三省、晉陜寧地對外綜合交通網絡；完善區域內部東西高速公路、鐵路大通道、機場布局等綜合交通體系，以新基建建設為契機，推動盟市之間的城際高速公路和城際軌道交通建設。推進呼和浩特、包頭、通遼、烏蘭察布綜合交通樞紐和滿洲里、二連浩特、甘其毛都、策克、珠恩嘎達布其沿邊重要口岸樞紐建設。補齊防洪抗旱減災體系短板，加快推動重大引調水、水源工程和河套現代化灌區建設。構建高速智能、安全泛在的信息網絡清潔低碳、安全高效的能源輸送體系。推進城市骨干網、城域網、接入網、互聯網數據中心和支撐系統的IPv6升級改造，部署5G基建投資，推動工業互聯網、物聯網、人工智能及配套基礎設施建設。重點推進以呼和浩特、鄂爾多斯、烏蘭察布、赤峰等云計算數據中心基地群建設。加快建成呼和浩特國家級互聯網骨干直聯點和區域性國際互聯網數據業務出入口。推進蒙西電網與國家電網、南方電網的網網連接，規劃建設蒙西至河南、湖北、長三角地區、成渝地區、粵港澳大灣區的特高壓電力外送通道。超前部署800千伏及以上直流電和1000千伏交流電及以上特高壓輸電項目建設。積極發展智能電網，整合蒙東電網，打造南北一體的主網架結構，提升區域間電網的銜接能力和對偏遠地區的覆蓋能力。推進西氣東輸輸氣管道和蒙西、蒙東煤制油外輸管道建設。

大力發展泛口岸經濟。明確口岸功能定位，強化口岸與內陸腹地的發展聯動。支持二連浩特和滿洲里打造多層次、立體化綜合經濟區，策克和甘其毛都形成能礦資源精深加工型“口岸＋園區”發展模式，呼和浩特國際航空口岸加快發展臨空經濟；支持發展以生態文化旅游為特色的口岸集群建設若干口岸經濟發展帶，鼓勵地區間依托口岸合作發展多式聯運。建設錦州港—赤峰—珠恩嘎達布其口岸—蒙古國的鐵路出海大通道，增加東部地區通江達海的開放通道。

依托口岸打造中蒙俄國際供應鏈中心。發展“口岸＋樞紐＋產業鏈”泛口岸經濟合作模式，加快國際產業合作園區建設。積極培育和發展邊貿產品落地加工業。布局建設自治區始發中歐班列貨物集拼集散中心，大力發展班列經濟，建設跨境旅游合作區，積極發展跨境旅游。加快申報設立中國（內蒙古）自由貿易試驗區。推進中俄、中蒙跨境合作區建設，構建新型對外開放功能平臺，爭取國家先行先試對外開放政策。建立健全口岸間、口岸與腹地、央企與口岸協作發展機制，推動央企支持口岸經濟發展。

防范化解政府隱性債務風險。堅守不發生系統性金融風險的底線，妥善處理好化債和發展、政府和市場、債權人和債務人之間的關系。嚴控債務增量。實施“停、緩、調、撤”四個一批，大力壓減超過財政承受能力的政府舉債建設項目。完善對地方政府融資的制度約束，實行嚴格規范的債務投資決策責任制度。建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，強化地方政府債務管理。完善新增隱性債務定期核查機制，加強對違法違規舉債行為的督導問責。“多措并舉”化存量。協調政府、金融機構、債務主體風險共擔，運用統籌安排財政資金和盤活國有資產方式償還債務、使用債務重組工具合規轉化為企業債務、與金融機構協商進行展期或貸款置換等多種方式，妥善化解存量隱性債務。推進地方融資平臺的清理、整頓和重組，嚴控平臺公司數量，分類推動融資平臺公司依法轉型升級，提升平臺公司質量。切實防范隱性債務風險及金融風險。完善隱性債務風險監測與預警體系，建立緊急救援和處置機制，健全政府金融機構、債務主體等各方信息溝通機制。嚴密防范地方法人機構的流動性風險，加強對城商行、農商行等中小銀行的風險防控，建立風險預案。加強城投債券違約風險監測和預警，積極防范城投債券違約風險。加快金融機構、資產管理公司等隱性債務相關不良資產的處置進度。建立地方金融風險監測預警系統、風險隔離制度。構建全覆蓋綜合監管體系，健全風險防范處置長效機制。

打造市場化、法治化、國際化營商環境。完善法治化、便利化的貿易、投資環境。對標東部領先地區，接軌國際通行經貿規則，搭建國際經貿平臺吸引經貿資源，推動貿易通關便利化、跨國互認和“泛口岸經濟”通關一體化，在呼包鄂烏協同發展區域的園區試點放寬商貿物流、信息和通信技術、會展業、能源技術研發等服務業準入，大幅放寬服務型的國際企業的注冊和監管限制。推動呼包鄂烏—二連浩特、烏海—甘其毛都等地，實現“一點報關、多點放行”。探索大批量產品、原料中蒙俄快速檢驗通關制度。深化簡政放權，推動數字政府建設，推進公共服務提供模式轉型。實施“五證合一、一照一碼”登記制度，建立公共數據共享清單。探索設立市場化運作的法定事業（企業）機構，形成政府與轄區企業的緩沖帶和夾心層，形成共治共管、糾紛多元化解的機制。建設高效便捷、公平透明、競爭有序的良好發展環境。加快形成建立健全服務實體經濟的現代化金融體系，積極協調組建中小企業政策性金融機構、住房政策性金融機構；培育本土化金融企業，探索開展農村合作金融創新試點；通過獎勵、風險補償等多種方式引導融資性擔保公司發展；探索創業失敗成本分擔機制；促進區域性股權市場改革創新、規范運作。深化土地、能源、技術、數據、權證等要素市場化配置改革，打造信用全閉環的政務服務和監管體系，扎實推進社會信用體系制度建設。（內蒙古自治區研究室信息研究處）

附件：“十四五”時期內蒙古自治區經濟社會發展目標

附件

“十四五”時期內蒙古自治區經濟社會發展目標

注：［］內為2021—2025年的五年累計數，地區生產總值、人均地區生產總值等為2018年不變價。各指標目標值均為基準情景（或中間情景）經濟增長水平下的預測結果。

產業發展篇

我區傳統產業清潔化綠色化發展問題研究

推動我區傳統產業清潔化、綠色化發展是踐行生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子的重要舉措。“十三五”以來，我區傳統產業清潔化綠色化發展取得明顯成效，目前主要耗能產品能耗逐步下降，原煤、火電、水泥、焦炭、鐵合金單位產品能耗較2015年分別下降12%、2%、7%、2%、4.4%，硅鐵、燒堿等單位產品能耗均優于國家能耗限額標準先進值；萬元工業增加值用水量比2015年下降38.2%；完成火電超低排放改造6609萬千瓦、節能改造2627萬千瓦，分別占到火電總裝機的71%和29%；建設綠色制造體系，創建綠色工廠102家、綠色產品31個、綠色供應鏈4條、綠色園區15個，制定綠色制造標準23項，其中3項成為國家標準；國家和自治區級工業園區污水處理、渣場、供熱等環保設施全部建成，自然保護區內62家工業企業全部退出。但當前我區傳統產業高投入、高消耗、高排放的問題仍未得到根本改變，產業發展與資源環境的矛盾仍較為突出，綠色低碳發展任重道遠。

一、存在的問題

（一）企業清潔化綠色化發展面臨困難較多。一是清潔化綠色化改造資金壓力較大。我區傳統產業大部分為資源能源型企業，因國家信貸政策調整較難獲得銀行貸款。清潔化綠色化改造一般資金投入大，投資回收期限較長，給企業帶來巨大資金壓力。2019年以來，包鋁集團清潔化改造投入13.8億元，使噸鋁成本增加100元。包鋼集團2020年前三季度實現利稅36.2億元，但實施超低排放改造等環保投資高達40億元。參與問卷調查的1086戶企業有41%的企業認為，資金投入大、成本高是制約企業推進清潔化綠色化發展的主要因素之一。二是綠色技術供給不足。參與調查的1086戶企業有46%的企業認為，三廢低成本治理工藝及綜合利用技術、煤焦化清潔環保吸焦技術、PVC無汞催化劑技術等綠色技術供給不足，已經成為制約企業清潔化綠色化發展的主要因素之一。三是綠色金融創新嚴重不足，難以滿足企業融資需求。截至2019年末，全區綠色貸款、綠色債券余額分別為2116.68億元、14億元，均低于全國平均水平。當前全區開展綠色金融業務的機構有28家，綠色保險業務僅2家，綠色股票債券基本屬于空白。此外，我區綠色金融產品主要面向大型環保類企業和項目，中小企業融資難、融資貴問題仍較為突出。四是資源綜合利用水平較低。我區園區企業之間關聯性普遍不高，閉環式循環經濟產業鏈尚未形成。雖然部分園區初步規劃配套了循環產業鏈條，但受市場供求、價格等因素影響，循環供應鏈很容易被打破。工業固廢利用途徑單一，產品附加值低，企業投資積極性不高，大量工業固廢無法及時消納，全區大宗工業固廢綜合利用率不足40%，低于全國平均水平15個百分點。

（二）支持政策落實不到位、體系不完善。一是部分政策落實不到位。部分火電企業在完成超低排放改造后，未能及時享受到發電量環保加價政策，參與調查的291戶完成超低排放改造的企業有54%的企業獎補政策沒有兌現。按照國家相關政策，開展資源綜合利用評價的企業依據評價結果可以申請免征環境保護稅，但是我區稅務部門還未將評價結果作為免稅依據。二是激勵引導政策不完善。我區還沒有出臺支持企業開展超低排放改造、創建綠色礦山等方面的激勵政策，企業開展清潔化綠色化改造的積極性不高。支持綠色金融發展的稅收優惠、貸款貼息等相關配套政策措施不完善，難以有效激發綠色金融市場活力。三是政策統籌協調性不強。推動傳統產業清潔化綠色化發展涉及多個部門，由于缺乏有效的統籌協調，各部門銜接不暢,難以形成政策合力。以我區工業固廢監管為例，煤矸石、粉煤灰由能源局負責，尾礦由自然資源廳負責，固體廢物、化學品、重金屬等由生態環境廳負責，冶煉廢渣、爐渣、脫硫石膏等由工信廳負責，各部門間缺少聯動機制,缺乏統籌全區工業固廢綜合利用的規劃和政策引導，一定程度影響了工業固廢綜合利用工作的開展。四是政績考核機制有待完善。當前，自治區綠色發展考核指標體系還不完善，綠色指標考核權重不高，導向作用不明顯。

（三）傳統產業清潔化綠色化改造進展緩慢。從能源行業來看，全區火電供電標準煤耗比全國平均水平高出19克/千瓦時，僅此一項每年多消耗875萬噸標準煤。從化工行業來看，部分PVC企業仍然采用高汞觸媒工藝，不符合國家要求；25%的焦化企業仍然使用5.5米以下焦化爐，能耗排放高。從冶金建材行業來看，全區噸鋁液電解電耗、噸鋼綜合能耗等指標均高于行業先進水平，電石鐵合金行業使用最先進環保型、節能型密閉爐的比重僅占總產能的40%。工業園區空壓站、氣化島、真空系統籌節能減排設施基本以企業自投自建為主。目前，自治區級及以上工業園區雖然全部實現了污水集中處理，但是部分園區受運營模式僵化、污水成分復雜、技術手段落后等因素影響，污水處理成本居高不下、持續運行難度較大。

二、對策建議

（一）強化源頭管理，提升傳統產業清潔化綠色化發展水平。一是加快推進重點行業節能降耗。嚴把行業準入關，將固定資產投資項目節能審查納入在線審批監管平臺統一管理，新建項目單位產品能耗必須達到國內行業國家標準先進值。加強對重點工業用能單位用能管理和節能考核，對未完成節能目標任務的企業，取消各類財政獎補資金和稅收優惠政策，并實施強制能源審計；堅決淘汰國家產業政策限制類及以下的電解鋁、鐵合金、鋼鐵、水泥等產能。探索建立基于單位產值能耗、污染物排放的差別化電價政策，發揮電價在促進產業轉型升級和綠色化發展中的引導作用。鼓勵企業采用先進節能技術，推動重點行業清潔生產和綠色化改造。二是完善工業固廢綜合利用機制。落實開展資源綜合利用評價企業可申請免征環境保護稅政策，出臺新增工業固廢利用補貼政策，增強企業開展固廢綜合利用的積極性。借鑒寧夏等地工業固廢資源化外銷的做法，出臺鼓勵引導工業固廢外運相關政策。完善工業固廢用于基建、筑路相關標準與政策，支持固廢綜合利用項目建設，對粉煤灰、脫硫石膏、煤矸石、工業廢渣等綜合利用項目予以貸款貼息支持。建立自治區工業固廢綜合利用工作協調推進機制，加強部門統籌協調、形成工作合力，不斷提高工業固廢綜合利用水平。三是加快發展環境第三方治理。盡快培育一批具有較高專業化水平的環境第三方治理骨干企業，探索成熟穩定的第三方治理業態模式。在煤炭、電力、鋼鐵、有色、水泥、煤化工、發酵類制藥等重點行業，鼓勵企業采取委托治理、委托運營、環境績效合同管理等方式，將環境治理業務剝離并交由第三方治理。推進環境基礎設施建設運營市場化，鼓勵盟市政府或園區管委會運用PPP、特許經營、委托運營等方式引進具有創新技術、資金雄厚的企業建設運營園區渣場、污水處理等環保設施，提高環境治理效能。

（二）發揮示范引領作用，加快綠色工廠、礦山、園區建設力度。一是開展綠色制造示范。積極培育綠色產業集群，建立綠色發展示范企業培育庫。在電力、鋼鐵、有色、化工、建材等重點行業建設一批綠色示范工廠。二是加快推進綠色礦山建設。結合當地區和行業特點，分類制定綠色礦山建設標準，明確礦山環境、開發利用方式、資源節約集約利用、現代化礦山建設、礦地和諧等綠色礦山考評標準。完善綠色礦山建設相關政策措施，從資源配置、用地政策、金融支持、稅費減免及資金支持等方面加大支持力度，在資源配置和礦業建設用地指標等方面優先向綠色礦山傾斜，著力構建促進綠色礦山建設的長效機制。三是提升園區綠色發展水平。引導全區工業園區根據產業特點和區域資源分布特征，制定園區綜合能源資源一體化解決方案，實現園區能源梯級利用、水資源循環利用、廢物交換利用、土地節約集約利用，全面提高園區資源利用效率，優化園區企業和基礎設施空間布局。促進園區管理體制改革，探索建立和完善職能有機統一、運轉協調高效的生態環境保護綜合管理機制，形成不同區域、不同行業工業園區綠色發展模式。

（三）強化要素保障，加快推進綠色技術和金融創新。一是增強綠色技術供給。聚焦節能環保、清潔生產、清潔能源、生態保護與修復等領域，加快突破一批原創性、引領性綠色技術，促進先進綠色技術裝備的有效供給。支持行業龍頭企業整合創新資源建立一批綠色技術創新聯合體、綠色技術創新聯盟，有針對性地開展綠色技術攻關和推廣。聚焦綠色技術研發推廣創建一批制造業創新中心、國家工程研究中心、國家科技資源共享服務平臺等載體。完善綠色技術全鏈條轉移轉化機制，建立一批綠色技術轉移、交易和產業化服務平臺，推進先進技術成果轉化和示范應用。二是健全綠色金融體系。以創建國家生態文明試驗區為契機，爭取設立國家級綠色金融改革創新試驗區，開展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等創新試點，促進產業結構和經濟發展綠色轉型。完善綠色金融支持政策，對開展和擴大綠色金融業務的金融機構和企業給予稅收優惠和財政支持。建立企業綠色信息共享機制，引導金融機構將企業綠色發展指數信息作為信貸審批、貸后監管的重要依據。研究設立自治區綠色發展基金，探索建設綠色擔保機制，為符合綠色標準的企業優先提供融資服務。積極探索“生態環保貸”制度，以財政資金為引導，吸引金融機構和社會資本設立生態環保項目風險補償資金池，為生態環保領域開展污染防治、環保基礎設施建設等項目進行貸款增信和貸款風險補償。

（四）健全政策體系，完善綠色發展的體制機制。深化環評審批制度改革，積極探索開展“區域能評、環評＋區塊能耗、環境標準”改革。健全環保信用評價制度，探索實施企業環保承諾制，推行企業環保信用與信貸、水電價、招投標、財稅補貼等政策掛鉤機制。深化綠色發展價格機制改革，完善污水處理費、固體廢物處理收費、節水水價、節能環保電價等綠色發展價格形成機制。完善資源能源環境權益交易制度，建立統一規范的生態產品公共資源交易平臺，完善環境權益交易市場，健全用水權、排污權交易制度，推行資源要素交易、環境權益交易和用能權交易，推動有限資源能源和環境容量指標向效益更好的行業和企業流動；推進碳排放權、碳匯通過市場交易實現價值，努力探索更多生態資本可度量、可交易、可變現的實現路徑。完善差別化電價及部分環保行業用電支持政策。開展生態產品價值核算，結合主體功能區規劃和國土空間規劃，統籌考慮不同區域生態功能、產業基礎、資源稟賦、地理區位等因素，采取共性指標和個性指標相結合的方式，完善自治區綠色發展評價指標體系，并將其納入各級政府經濟社會發展綜合評價考核體系。（內蒙古自治區研究室工交商貿研究處）