首 頁 《土地志》概述
概述
內(nèi)蒙古自治區(qū)位于祖國北部邊疆，由東北至西南呈弓形伸展，并跨中國東北、華北和西北三大自然經(jīng)濟區(qū)。其北與蒙古國和俄羅斯接壤，東南西與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅八省區(qū)為鄰。全區(qū)土地總面積118.3萬平方公里，占全國土地總面積的12.3%，在全國各省、自治區(qū)、直轄市中僅次于新疆和西藏，居第三位。境內(nèi)自東北向西南由大興安嶺、陰山山脈和賀蘭山組成自治區(qū)倒“S”型的大地貌脊梁。在這一山地的西北是馳名中外廣袤無垠的內(nèi)蒙古大草原。山地東南由東至西依次分布著嫩江平原、西遼河平原、土默特平原、河套平原四大平原，這些平原地區(qū)土層深厚，水源充沛，地面平坦，非常有利于農(nóng)耕業(yè)的發(fā)展。額爾古納河、嫩江、西遼河、海河、灤河、黃河等外流水系以及額濟納河、烏拉蓋河、錫林河、塔布河、壩五河、艾不蓋河和達(dá)里諾爾水系、查干諾爾水系、黃旗海水系、岱海水系等內(nèi)陸水系縱橫交錯，1000多個湖泊星羅棋布鑲嵌和點綴著內(nèi)蒙古高原。從地貌類型的組成來看，高平原占全區(qū)土地總面積的51.18%，山地占20.80%，丘陵占18.25%，平原占8.50%，河流、湖泊等水面占1.27%。全區(qū)地處中溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，由于受距海洋遠(yuǎn)及山地分布的影響，由東至西依次為寒溫帶和溫帶半濕潤氣候區(qū)、溫帶半干旱氣候區(qū)、溫帶干旱和極干旱氣候區(qū)。內(nèi)蒙古多樣的地貌條件和由東至西的氣候變化決定了土地類型的多樣性，同時也決定了土地利用的多樣性及土地利用特點。
幾千年來，特別是中華人民共和國成立以來，內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)各族人民的共同開發(fā)和建設(shè)，現(xiàn)已建設(shè)成為全國重要的糧食、肉類、皮毛、煤炭、木材、鋼鐵、電力和重化工業(yè)生產(chǎn)基地。截至2005年，全區(qū)土地利用率已達(dá)83.77%。2005年末全區(qū)土地總面積中，農(nóng)用地面積為9532.1萬公頃，其中耕地710.21萬公頃，占農(nóng)用地面積的7.45%；園地7.3萬公頃，占農(nóng)用地的0.08%；林地2171.59萬公頃，占農(nóng)用地面積的22.78；牧草地6587.46萬公頃，占農(nóng)用地的69.11%；其他畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村道路、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地84.05萬公頃，占農(nóng)用地面積的0.58%。全區(qū)建設(shè)用地共計143.92萬公頃，占全區(qū)總面積的1.25%，在建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點等居住及其內(nèi)部的工礦和商業(yè)用地等為120.08萬公頃，占建設(shè)用地面積的83.44%。其中城市用地為6.69萬公頃，占居住用地的5.57%；建制鎮(zhèn)用地11.06萬公頃，占居住用地的9.21%；農(nóng)村居民點用地69.52萬公頃，占居住用地的57.89%；其他獨立工礦用地、鹽田、特殊用地等占居民地及工礦用地的比例分別為12.62%、0.9%和13.81%。交通用地為14.82萬公頃，占建設(shè)用地的10.3%，其中鐵路占其30.03%，公路占68.01%，民用機場、港口碼頭、管線運輸?shù)让娣e較小。在建設(shè)用地中水利設(shè)施用地為9.01萬公頃，占建設(shè)用地的6.26%，其中水庫水面及水工建筑各占其面積的75.37%和24.63%。全區(qū)未利用土地面積為1874.91萬公頃，占全區(qū)總土地面積的16.23%，其主要類型為荒草地、沼澤地、沙漠沙地、裸巖裸土、鹽堿地等，并包括未利用水面。與1949年中華人民共和國成立初期相比，無論是耕地還是居民點、工礦用地以及交通用地等均有大幅度的增加。
內(nèi)蒙古土地資源的特點：（1）土地總量和人均占有量大是內(nèi)蒙古土地資源及其利用的主要特點。就總量而論僅次于新疆和西藏，居全國第三位。全區(qū)農(nóng)用地面積和牧草地面積居全國各省、自治區(qū)、直轄市的首位，林地總量居全國第二位，耕地面積總量居全國第四位。2004年全區(qū)人均耕地面積為4.55畝，是全國人均耕地面積的3.2倍；全區(qū)人均林地面積為13.99畝，是全國人均量的5.16倍；全區(qū)人均牧草地為43.11畝，是全國人均量的14.23倍。建設(shè)用地總量雖然不算很大，但其人均量卻是全國平均水平的2.56倍。（2）土地資源區(qū)域分異明顯，農(nóng)、牧、林各業(yè)用地相對集中。以大興安嶺一陰山山脈一賀蘭山為界，其西北部為內(nèi)蒙古高原，是東西連綿一千余公里的坡狀高平原，地形坦蕩，以生長草本植被為主，因此成為內(nèi)蒙古乃至全國的重要牧業(yè)利用區(qū)，在全區(qū)33個牧業(yè)旗縣中，除通遼市幾個牧業(yè)旗縣和鄂爾多斯市西部幾個牧業(yè)旗縣外，其他牧業(yè)旗縣均在這一高平原上。在賀蘭山、陰山、大興安嶺以東和以南的嫩江平原、西遼河平原、土默特川和河套平原，地形平坦，土層深厚，水源豐沛，耕作歷史悠久，是內(nèi)蒙古主要的農(nóng)耕區(qū)。大興安嶺、陰山山脈、賀蘭山等山地，地形起伏較大，崇山峻嶺密布，但相對濕度較大，適于林木生長，因此成為內(nèi)蒙古原始林和次生林主要分布區(qū)，特別是大興安嶺大部分地區(qū)的森林覆被率都在70%以上，是全區(qū)乃至全國的主要林業(yè)生產(chǎn)基地。在上述高平原、平原、山地之外的丘陵區(qū)，除小規(guī)模的盆地、河湖灘地有耕地集中分布之外，大部分地區(qū)切割破碎，土層較薄，不具備集中連片的耕作條件，因此構(gòu)成內(nèi)蒙古半農(nóng)半牧地區(qū)。在內(nèi)蒙古西部巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、庫布其沙漠等地沙丘連片，氣候干燥，不具備人類活動的基本條件，形成內(nèi)蒙古難以利用土地為主的荒漠區(qū)。（3）土地荒漠化普遍存在，但荒漠化類型具有明顯的地區(qū)差異。由于內(nèi)蒙古地處東南季風(fēng)氣候的內(nèi)陸區(qū)，距離海洋較遠(yuǎn)，大部分地區(qū)為半干旱、干旱和極干旱氣候，氣候干燥，降水較少，風(fēng)力強勁，再加之地表組成物質(zhì)以沙質(zhì)等粗粒質(zhì)為主的地面特點和不合理的利用強度，致使內(nèi)蒙古土地存在普遍的荒漠化過程。在廣大的內(nèi)蒙古高原普遍存在超載過牧，草場普遍退化，部分草場已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重的沙漠化過程。這一地區(qū)的土地退化以草場退化和草場的沙漠化為主。這一地區(qū)土地退化的誘發(fā)因子是超載過牧，其動力以風(fēng)蝕為主。內(nèi)蒙古山地區(qū)土地退化以森林的過度砍伐和植被破壞為誘發(fā)因子，主要動力以水蝕過程為主，退化類型為水土流失。丘陵區(qū)土地退化的情況比較復(fù)雜，其耕地部分在春季以風(fēng)蝕為主，雨季則以水土流失為主，因此其土地退化動力包括風(fēng)力侵蝕和水力侵蝕兩個過程。在以草被覆蓋的地區(qū)主要以水力侵蝕為主的水土流失過程。在東北凍土地帶局部地區(qū)還存在凍融侵蝕土地。而在西部沙漠邊沿的草場和耕地存在風(fēng)沙掩埋土地的退化過程。（4）土地利用率較高，但產(chǎn)出率較低，潛力較大。據(jù)土地詳查結(jié)果，全區(qū)已利用土地占土地總面積的86.15%，高出全國平均值13.7個百分點。而單位面積產(chǎn)值僅是全國平均值的13%。耕地單位面積產(chǎn)值僅是全國平均值的38.3%。這一系列數(shù)據(jù)說明內(nèi)蒙古土地遼闊，但以農(nóng)業(yè)用地為主，特別是與以產(chǎn)出率較低的自然放牧的畜牧業(yè)用地為主有關(guān)。而工業(yè)用地又以采礦業(yè)和重工業(yè)為主，附加值較高的工業(yè)特別薄弱，致使土地單位面積產(chǎn)值不可能太高。但從內(nèi)蒙古近年來工業(yè)發(fā)展速度加快的步伐和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的提高來看，土地產(chǎn)出率也將會有較快的提高，其生產(chǎn)潛力會得到進(jìn)一步顯現(xiàn)。
一
古代內(nèi)蒙古地區(qū)的大興安嶺、科爾沁地區(qū)、鄂爾多斯高原及河套地區(qū)均布滿著茂密的森林。森林以北、以南地區(qū)為水草豐美的草原。只有西部今日的阿拉善地區(qū)分布著部分荒漠。內(nèi)蒙古各民族的先祖在這塊肥沃的土地上勞動、生息和繁衍，過著狩獵、采集為主的原始部落生活。隨著狩獵采集物的增多及生產(chǎn)生活技術(shù)的進(jìn)步，部分部落開始家畜馴養(yǎng)；另外部分部落走出叢林，開始草原畜牧業(yè)生產(chǎn)。生產(chǎn)和技術(shù)的進(jìn)步也出現(xiàn)少數(shù)種植業(yè)及陶瓷制造業(yè)，但規(guī)模極其有限，并未對自然的原始土地狀況造成明顯影響。當(dāng)時的土地資源自然格局，即森林和草原之比為3:2。
春秋戰(zhàn)國時期，內(nèi)蒙古境內(nèi)部族割據(jù)、人口增加，開始了為爭奪自然資源和生存空間的部族之間的戰(zhàn)爭，也拉開了大規(guī)模采伐森林的序幕。由于戰(zhàn)爭需要制造武器、修筑城池、以至火攻等使大片森林遭到采伐和破壞。其中以人口相對聚居，且與關(guān)內(nèi)漢族接壤的鄂爾多斯、河套地區(qū)及陰山地區(qū)的森林破壞尤為嚴(yán)重。在此同時，歷代統(tǒng)治階級為其安邊和統(tǒng)治的需要，在長城以北內(nèi)蒙古地區(qū)推行“屯墾戍邊”、“移民實邊”政策，開始在今內(nèi)蒙古河套及其周邊進(jìn)行墾殖。內(nèi)蒙古有史記載的農(nóng)耕業(yè)是春秋戰(zhàn)國開始的。當(dāng)時的秦、燕、趙三國為了北國新占領(lǐng)的土地，防御北方少數(shù)民族的侵襲，采取修筑長城和移民實邊的措施，從而使中原華夏民族農(nóng)耕業(yè)向北發(fā)展。秦統(tǒng)一中國以后，又將原來三國的長城向東西擴展，并在沿邊近地“屯墾戍邊，種田養(yǎng)畜，以解決丁役口糧”。到了西漢，內(nèi)蒙古中西部地區(qū)曾屬中原管轄，漢武帝先后數(shù)次大規(guī)模移民，開發(fā)陰山以南的河套—土默川平原，設(shè)置州郡從事農(nóng)墾。當(dāng)時這一帶曾是“阡陌縱橫，雞犬之聲相聞”的富庶繁榮景象。東漢以后，內(nèi)蒙古較長時間在幾個少數(shù)民族統(tǒng)治之下，漢人南遷，戰(zhàn)爭頻繁，農(nóng)耕業(yè)逐漸衰落，原已墾殖的農(nóng)田重新為草原取代。隋唐時期農(nóng)耕業(yè)在這一帶局部地區(qū)得以恢復(fù)，但僅以滿足邊境丁役口糧之需為限。當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族，由于長期受內(nèi)地漢人的影響，棄牧營農(nóng)或農(nóng)牧兼營，甚至將戰(zhàn)爭俘虜定居內(nèi)蒙古地區(qū)從事農(nóng)業(yè)耕作。但范圍有限，未形成規(guī)模。直至明朝嘉慶年間，蒙古族首領(lǐng)達(dá)延汗之孫俺答汗和三娘子開始與明朝化干戈為玉帛，并建立長期的和平互利關(guān)系，開始大量收留和招募漢人到漠南地區(qū)開墾種地。由于漢人從內(nèi)地帶來農(nóng)具、種子和生產(chǎn)技術(shù)，使內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)業(yè)逐漸復(fù)蘇。“開云州萬頃連村數(shù)百”即是當(dāng)時內(nèi)蒙古中西部農(nóng)業(yè)復(fù)蘇的真實寫照。
內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)興起較晚。最初的集市和城堡，一種是在“日中為市”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的；一種是“筑城以守界，造廊以屯兵”而興建的。歷史上的一些古城，如托克托縣趙武靈王所筑云中郡城、和林縣的漢代定襄城、準(zhǔn)格爾旗的唐勝州城、巴林左旗的遼上京城、寧城縣的遼中京城、呼和浩特東部的遼豐州城、四子王旗的金欽州城、額濟納旗的西夏黑城、正藍(lán)旗的元上都城等，都是封建王朝為軍事需要而構(gòu)建的。這些城鎮(zhèn)周圍沒有相應(yīng)的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，隨著時局的變遷和戰(zhàn)爭的失敗就會隨即消失。如元上都城，是忽必烈的臨時首都，城市規(guī)劃、功能布局、建筑物及皇宮廷苑設(shè)施等都達(dá)到了當(dāng)時中原地區(qū)的建筑水平，但元亡城廢。到明永樂初便成為一片廢墟。內(nèi)蒙古地區(qū)保留至今的最早城市只有呼和浩特的舊城。它始建于明萬歷年間（1575年），至今已有四百多年的歷史。內(nèi)蒙古的交通用地最早始于元朝的驛站。驛站通達(dá)邊陲地區(qū)，以供馳驛奏報，傳達(dá)軍情，使臣往返朝貢以及遞解犯人之用。但多數(shù)為寬闊的自然路面。
明朝末年，內(nèi)蒙古土地資源的利用基本是以自然放牧為主的牧業(yè)利用居絕對優(yōu)勢地位。農(nóng)耕事業(yè)雖有發(fā)展，但僅為牧業(yè)的點綴而已。城鎮(zhèn)及交通用地則更不成規(guī)模，但森林面積已大量減少，當(dāng)時的林、牧占地面積之比已由史前的3:2變至1:3。
清朝初期，朝廷對內(nèi)蒙古地區(qū)實行封禁政策，特別是對滿族的發(fā)祥地東北地區(qū)實行“四禁”，即禁伐森林、禁采礦產(chǎn)、禁漁獵、禁農(nóng)牧。但到17世紀(jì)中葉，為了緩和階級矛盾，對在內(nèi)蒙古地區(qū)開荒種地采取了默認(rèn)態(tài)度。如在陜西、甘肅等地的農(nóng)民起義軍被清軍“次第殲滅”后，被打散的起義軍余部為了逃避緝捕，便結(jié)伙來到內(nèi)蒙古河套地區(qū)、鄂爾多斯、阿拉善部邊境地區(qū)開墾種田，以維持生計。而當(dāng)時的蒙古族封建王公貴族為貪圖地租和押荒銀兩進(jìn)行私下招墾，以致禁而不止。于是在內(nèi)蒙古南部沿邊地區(qū)形成“自張家口至山西殺虎口，沿邊千里，窯民與土默特人咸業(yè)耕種”，而“歸化城南”有晉、陜?nèi)穗s處，蒙漢錯居，共同開發(fā)土默特川和河套平原。
18世紀(jì)前期，內(nèi)地農(nóng)民在內(nèi)蒙古沿邊地區(qū)從事耕耘為春來秋歸“雁行”耕作。后來逐漸發(fā)展為攜眷定居。在內(nèi)蒙古南部長城沿邊和黃河流域的歸化土默特部、鄂爾多斯部、察哈爾部所屬蒙地開始出現(xiàn)定居的農(nóng)業(yè)村莊。清朝征服、統(tǒng)一內(nèi)蒙古各部以后，在“帶地投誠”之地劃定圍場，行獵作樂。把大面積的草原定為皇家牧場廠。如將錫林郭勒盟正藍(lán)旗定為牛場；太仆寺旗、白旗定為馬場；鑲黃旗定為羊場；將東部的蘇魯克旗定為皇家牧場等。另外，又以“跑馬圍地”的形式，把內(nèi)蒙古中東部大量肥沃的土地劃作直轄領(lǐng)地，其中包括供宮廷開支的內(nèi)務(wù)府領(lǐng)地、皇族領(lǐng)地、八旗軍領(lǐng)地、香火地等。但隨著清朝統(tǒng)治者對財政的需求，這些領(lǐng)地開始“放荒”?？滴跄觊g，喀喇沁三旗呈請內(nèi)地農(nóng)民前往墾殖，從事農(nóng)耕。在蒙古族王公的要求下，又有山東、河北等地的農(nóng)民應(yīng)募前往開墾土地。從此，在卓索圖盟喀喇沁部、昭烏達(dá)盟翁牛特、巴林、敖漢、奈曼、克什克騰、阿魯科爾沁諸部，哲里木盟的郭爾羅斯前旗、科爾沁左翼三旗，以及阿拉善旗、烏拉特前旗等地，都先后開墾土地，種植農(nóng)業(yè)作物。使“昔日龍沙雁磧之地，今則筑場納稼，煙火相望”，變?yōu)閴女€阡陌的禾田、村莊，以及屋檐相接的貿(mào)易集市。內(nèi)地漢民族的農(nóng)民在開發(fā)利用土地的同時，為廣大內(nèi)蒙古游牧民族提供了大量生活必需品，而且其工匠手工產(chǎn)品更為僧俗封建主們所歡迎。大批工匠為這些統(tǒng)治者興建王府和寺廟，打井、開渠、耕耘，為內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)及土地的多樣利用起到了很大作用。
二
自1840年鴉片戰(zhàn)爭后，由于帝國主義入侵，清廷國庫空虛，邊疆危機加重，為了擺脫危機，抵抗日俄勢力的侵?jǐn)_，清廷決定“放墾蒙荒”，以斂取“押荒銀”來滿足朝廷之需。當(dāng)時清廷委派兵部侍郎貽谷為督辦蒙旗墾務(wù)大臣，并在歸綏設(shè)立墾務(wù)總局。逐步清丈放墾了察哈爾八旗、歸化城土默特旗及烏伊兩盟各旗的部分土地。光緒二十八年（1902年）到光緒三十四年（1908年），內(nèi)蒙古西部地區(qū)共丈放土地50多萬公頃；在東部哲里木盟七個旗內(nèi)丈放土地245萬余坰。內(nèi)蒙古的王公也趁清廷放荒之際私自招墾。19世紀(jì)90年代卓索圖盟五旗（即今喀喇沁旗、寧城縣，遼寧省的朝陽、北票、阜新、建昌、平泉等）的一些農(nóng)牧民移到科右前旗南部的巴彥昭、呼倫布哈等地墾荒。札薩克圖旗（即科右前旗）烏泰王放荒，只要交二三十兩銀即可自由開墾。自1891年開始，陸續(xù)將洮兒河兩岸夾心地及歸流河流域的草地放荒。僅烏泰王放荒就達(dá)4.67萬公頃。乾隆五十六年（1791年）開墾伊通河、飲馬河、霧開河流域1.73萬公頃。到宣統(tǒng)元年（1909年）內(nèi)蒙古地區(qū)放荒開墾之地已超千萬畝之多。鴉片戰(zhàn)爭以后，帝國主義列強在瓜分中國沿海地區(qū)的同時，也把魔爪伸向內(nèi)蒙古草原。在內(nèi)蒙古西部地區(qū)開辟“中蒙教區(qū)”進(jìn)行大面積開墾。在東部僅呼倫貝爾盟境內(nèi)就強占土地4.2萬公頃，包括礦產(chǎn)富集區(qū)及原始森林。日本的滿鐵株式會社、不盛公司在科左中旗設(shè)立五個農(nóng)場和農(nóng)牧試驗站場，強占沃土3.3萬公頃，進(jìn)行開墾。光緒二十二至二十四年（1896～1898年），沙俄在內(nèi)蒙古博克圖至淖爾河一帶的淖爾林場采伐8萬多公頃森林；在大興安嶺西坡濱州鐵路沿線共采伐木材500～700萬立方米。民國1～20年（1912～1931年）沙俄在大興安嶺一帶采伐森林資源1000萬立方米以上。“九一八”事變后日本帝國主義在大興安嶺一帶采伐森林資源1000萬立方米。在沙俄及日本侵占中國東北期間，大興安嶺森林面積減少15%,蓄積量減少17%。這期間，內(nèi)蒙古的交通狀況也發(fā)生了明顯變化，已由清朝時期的驛道交通向公路及鐵路交通發(fā)展。其中鐵路建設(shè)較早，光緒二十三年（1897年）始建中東鐵路，光緒二十九年（1903年）建成通車，全長945.3公里，內(nèi)蒙古境內(nèi)596公里。后來又相繼建起京包線、大鄭線、齊平線、白阿線、葉赤線、以及平林和博林兩條森林專用線。8條鐵路總長1839公里，其中正式運營1557公里。森林鐵路282公里。內(nèi)蒙古的公路建設(shè)始于抗日期間，當(dāng)時的國民黨駐綏遠(yuǎn)的傅作義將軍在歸綏、包頭、五原、陜壩等地修建過一些公路。日軍侵華后，為掠奪資源，相繼修建了包頭至歸綏、歸綏至四子王旗、扎蘭屯至海拉爾、海拉爾至滿洲里、海拉爾至杭蓋、海拉爾至三河、通遼至林西、烏蘭浩特至阿爾山、赤峰至林西、赤峰至承德、赤峰至朝陽等50余條公路，總長約6000公里。但這些公路標(biāo)準(zhǔn)較低，通過能力有限。由于戰(zhàn)爭破壞，至中華人民共和國成立前沒有一條暢通。鐵路和公路的興建，帶動了沿線城鎮(zhèn)的興起。清初所設(shè)城鎮(zhèn)有扎蘭屯、烏蘭浩特、巴彥浩特、牙克石、海拉爾、豐鎮(zhèn)、赤峰；清末設(shè)有滿洲里和東勝；民國時期設(shè)有通遼、集寧、包頭、臨河等。
中華民國成立后，北洋軍閥變本加厲地實行掠奪性的開墾政策，綏遠(yuǎn)墾務(wù)總局從民國4年（1915年）至民國17年（1928年）期間，僅在伊克昭盟開墾牧場達(dá)19.51萬公頃。陜北軍閥井岳秀出兵強占烏審旗和鄂托克旗牧場。北洋軍閥張作霖、吳俊升、馮臨閣在東盟各地屯兵墾殖。民國17年（1928年）東北軍閥以“開發(fā)利源，鞏固國防，實行北邊鎮(zhèn)護政策”為名組織屯墾軍公署，在王爺廟街設(shè)第一墾殖局，在察爾森設(shè)第二墾殖局，在扎賚特旗設(shè)第三墾殖局，均強占大片草地進(jìn)行墾殖。
經(jīng)過二三百年的歷史變遷，由清朝政府的放墾蒙荒、沙俄及日本侵略者的掠奪及國民黨軍閥的濫墾，使原來“平地松林八百里，野獸出沒其間”的科爾沁地區(qū)變成一望無際的沼坨沙地。內(nèi)蒙古西部的陰山山脈由19世紀(jì)中葉《歸綏識略》記載的呼和浩特大青山東西長300余里，南北寬100余里松柏林茂盛，“遠(yuǎn)近望之，嵐光翠靄，一帶青蔥，如畫屏森列”的景象，變?yōu)榱謿ТM的荒涼景色。賀蘭山森林也所剩無幾。這期間，內(nèi)蒙古地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)已發(fā)生了根本改變，種植業(yè)用地上升到舉足輕重的地位。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1949年中華人民共和國成立前全區(qū)耕地已達(dá)433.13萬公頃，占土地總面積的3.7%；林地913.93萬公頃，占總面積的7.7%；建設(shè)用地比例很?。o統(tǒng)計資料），其余為草原和荒漠。內(nèi)蒙古廣袤的土地明顯形成以牧業(yè)利用為主的牧區(qū)、以種植業(yè)為主的農(nóng)區(qū)和農(nóng)牧兼營的半農(nóng)半牧區(qū)以及林區(qū)四種土地利用類型區(qū)。
三
1947年5月1日，中國最早實現(xiàn)民族區(qū)域自治的內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，蒙古、漢、滿、回、達(dá)斡爾、鄂溫克、鄂倫春等各族人民緊密團結(jié)，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對偉大祖國的統(tǒng)一與發(fā)展作出了光輝的貢獻(xiàn)。1949年中華人民共和國成立以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)在土地資源利用和管理方面既有成功開發(fā)利用的輝煌成就，也有盲目開發(fā)造成土地資源生態(tài)嚴(yán)重惡化的教訓(xùn)。既有多頭管理無序利用的歷史，又有全面規(guī)劃、合理布局，使土地資源潛力變?yōu)楝F(xiàn)實生產(chǎn)力的成功經(jīng)驗?？梢哉f是在無序“開荒”和無奈“閉耕”的矛盾中徘徊，是在由無序利用到有序利用的過程中不斷發(fā)展和前進(jìn)。
1949年后的土地資源開發(fā)利用中華人民共和國成立初期，在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)實行土地改革，使生產(chǎn)力得到解放，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前提高，而且當(dāng)時政府號召開荒，擴大耕地面積，以增加農(nóng)民收入和滿足國家建設(shè)對農(nóng)產(chǎn)品的需求。在1949～1952年的三年國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，全區(qū)新開耕地80多萬公頃，使耕地面積由1949年的433萬公頃增加到1952年的517.4萬公頃，增加19.5%。這一時期的土地資源開發(fā)利用基本是在農(nóng)民自發(fā)的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民的耕作經(jīng)驗選擇適合開發(fā)的土地進(jìn)行開發(fā)利用，并未發(fā)生嚴(yán)重的土地資源退化問題。但在三年困難時期（1959～1961年），政府為解決全國的糧食缺口，在內(nèi)蒙古掀起又一輪新的開荒高潮。不僅在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)把大片草地開為耕地，而且在不少牧區(qū)將水草豐美的草地墾為農(nóng)田。到1961年全區(qū)耕地面積達(dá)到609.67萬公頃。使耕地面積在1952年的基礎(chǔ)上增加17.8%。20世紀(jì)50年代初至60年代初，國家又在內(nèi)蒙古投資興建國營農(nóng)場開墾大片土地。截至1961年，全區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)在內(nèi)蒙古建立的國營農(nóng)場已達(dá)107個，其耕地面積達(dá)到37.2萬公頃。在耕地面積大量增加的同時，牧區(qū)在這一時期大力發(fā)展飼料地，從其利用形式考慮和耕地沒有什么差別，所以在這里和耕地同樣對待。到1961年全區(qū)已有飼料地達(dá)到13.3萬公頃。由于耕地和飼料地的盲目擴大，將部分不宜開墾的草場墾為農(nóng)田或飼料地，致使其中部分土地遭到嚴(yán)重的風(fēng)蝕沙化或水土流失的危害，甚至到了難以利用的程度。為此，為制止土地資源的嚴(yán)重退化，不得不在1962年對土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行較大的調(diào)整，把不利于耕種的26.7萬公頃耕地閉耕，以恢復(fù)自然植被，改善土地生態(tài)環(huán)境。甚至部分建在生態(tài)脆弱地區(qū)的國營農(nóng)場被迫關(guān)閉。這次在全區(qū)進(jìn)行大面積閉耕的行動是內(nèi)蒙古有史以來最大規(guī)模的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整行動。也是對內(nèi)蒙古土地資源特征的一次再認(rèn)識的過程。同時也是自然界對人類盲目開發(fā)土地資源造成土地生態(tài)環(huán)境惡化的一次有力的報復(fù)。但遺憾的是當(dāng)時對這一歷史教訓(xùn)并未進(jìn)行認(rèn)真地總結(jié)，從中找出應(yīng)該遵循的規(guī)律。因此，在“文化大革命”中又一次重復(fù)了這樣的錯誤。“文化大革命”期間，各地農(nóng)村紛紛提出不切實際的“上綱要”、“跨黃河”、“過長江”等口號，但內(nèi)蒙古的實際和當(dāng)時的生產(chǎn)能力不可能實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，于是各地采取“綱要補充田”的做法，大面積開墾草地或其他土地，將其所產(chǎn)補充到在冊的耕地之中。這期間，為安置大批城鎮(zhèn)知識青年又在內(nèi)蒙古建立一批生產(chǎn)建設(shè)兵團，又將部分草地開發(fā)成耕地。在”文化大革命“期間，內(nèi)蒙古共增加耕地約100萬公頃，使原已脆弱的土地環(huán)境進(jìn)一步惡化。中共十一屆三中全會以后，在農(nóng)村普遍推廣聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制期間，農(nóng)民在生產(chǎn)積極性空前提高的同時，為了獲取更多的農(nóng)產(chǎn)品，又掀起一次盲目開墾土地的潮流。另一方面，國家和自治區(qū)在部分盟市建立糧食生產(chǎn)基地，又在呼倫貝爾盟（今呼倫貝爾市）、興安盟、哲里木盟（今通遼市）、伊克昭盟（今鄂爾多斯市）和巴彥淖爾盟（今巴彥淖爾市）等地有選擇地開發(fā)了部分耕地。這期間全區(qū)約增加耕地133.3萬公頃。截至1992年，全區(qū)土地利用調(diào)查完成時，全區(qū)耕地已達(dá)845.23萬公頃。是1949年的195.15%，幾乎增加了一倍。從全區(qū)近20多年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況分析，耕地增加對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量及產(chǎn)值的貢獻(xiàn)是非常有限的，并沒有體現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系。相反，在20世紀(jì)末到21世紀(jì)初的幾年里，春季的沙塵暴不僅肆虐內(nèi)蒙古中西部大部分地區(qū)，而且波及京津地區(qū)及與內(nèi)蒙古東南相鄰省區(qū)，對全國生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重后果。于是中共中央及國務(wù)院提出整頓華北地區(qū)及京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境計劃，特別針對內(nèi)蒙古土地嚴(yán)重荒漠化的實際，提出退耕還林還草計劃。近年來，全區(qū)生態(tài)退耕面積102.91萬公頃。在此期間，水土流失、土地沙化、鹽漬化及洪澇災(zāi)害損失耕地13.97萬公頃。使耕地保持在700萬公頃這樣一個比較合理的水平。
調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)土地的社會主義公有制自1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立起，首先在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)進(jìn)行土地改革，將地主的土地分配給無地或少地的農(nóng)民進(jìn)行耕種。這時的農(nóng)村土地所有制基本是私有制形式為主。而在牧區(qū)實行“不分、不斗、不劃階級”的政策，而對寺廟的土地實行收歸國有的政策。由此內(nèi)蒙古解放初期的土地所有制既有全民所有制部分，又有農(nóng)牧民私有制的兩種土地所有制形式。到1957年，全區(qū)土地所有制經(jīng)歷了一次歷史性變革。即在農(nóng)牧業(yè)合作化和城市私營工商業(yè)生產(chǎn)資料聯(lián)合經(jīng)營的同時，建立勞動群眾集體所有制和全民所有制兩種形式并存的社會主義土地公有制形式。加入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)民將其原有的耕地歸高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，由高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。國營農(nóng)、牧、林、漁場使用的土地和國家建設(shè)征用的土地以及城鎮(zhèn)、工礦用地歸國家所有。而在牧區(qū)對牧主所有的草場進(jìn)行贖買或建立公私合營的經(jīng)營模式，實現(xiàn)土地的公有制過渡。從此，內(nèi)蒙古自治區(qū)全部土地基本實現(xiàn)了社會主義公有制。1958年起，農(nóng)村牧區(qū)全部實行人民公社的經(jīng)營模式，將高級農(nóng)業(yè)社的土地歸入民公社所有并進(jìn)行經(jīng)營。但在人民公社初期出現(xiàn)了一平二調(diào)的“共產(chǎn)風(fēng)”和隨意調(diào)撥集體土地的錯誤傾向，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)積極性。為此，中共中央和自治區(qū)黨委及時糾正了這種錯誤傾向，將基本核算單位退回到生產(chǎn)大隊，土地也由生產(chǎn)大隊所有。1961年，自治區(qū)黨委根據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》再次對公社體制進(jìn)行調(diào)整，把基本核算單位由生產(chǎn)大隊改為生產(chǎn)隊，土地也歸生產(chǎn)隊所有。基本確立了農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題。20世紀(jì)80年代全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)開始推行以土地承包經(jīng)營形式為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村和牧區(qū)均實行土地集體所有，農(nóng)牧民承包經(jīng)營，自負(fù)盈虧，體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。例外的是烏海市和滿洲里市仍然實行單一的土地全民所有的公有制形式，但其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)牧民承包經(jīng)營的做法與其他地方?jīng)]有什么區(qū)別。實踐證明，實行土地公有制和土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離不僅是自治區(qū)土地的基本制度，而且極大地調(diào)動了農(nóng)牧民及其他經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，特別是農(nóng)村牧區(qū)實行土地使用權(quán)30年不變的政策，有力地調(diào)動了農(nóng)牧民對土地投資建設(shè)的積極性。從而使內(nèi)蒙古農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量一改20世紀(jì)60年代至80年代徘徊不前的狀態(tài)，進(jìn)入21世紀(jì)以來實現(xiàn)連年豐收，逐年提高的良好勢頭。近年來盡管自然災(zāi)害不斷，自治區(qū)每年的糧食產(chǎn)量一直穩(wěn)定在150億公斤以上，2005年超過170億公斤。這一成績的取得，除投資、政策等方面因素之外，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離并長期不變也是一個非常重要的因素。
《中華人民共和國土地管理法》的頒布，使土地依法全面統(tǒng)一管理得以實現(xiàn)20世紀(jì)60年代初自治區(qū)曾在當(dāng)時的農(nóng)業(yè)廳設(shè)置土地利用局，并有數(shù)百人的勘測設(shè)計隊伍，對全區(qū)國營農(nóng)牧場的建設(shè)提供規(guī)劃設(shè)計藍(lán)圖。在此過程中為農(nóng)牧場的管理及界線確定起到了一定的積極作用，但畢竟不是國家授權(quán)的土地管理機構(gòu)。當(dāng)時的土地管理可以說處在無政府狀態(tài)。1978年中共十一屆三中全會提出了改革開放的偉大戰(zhàn)略，特別是外資企業(yè)進(jìn)入國內(nèi)市場，使土地這個人類生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)管理成為必須解決的首要問題。經(jīng)過當(dāng)時外資企業(yè)較多的深圳等地的試驗，并借鑒國外的通常做法，當(dāng)時深圳市率先提出土地使用權(quán)拍賣。1987年全國人民代表大會通過了《中華人民共和國土地管理法》，從而確定了土地公有是中國土地所有制的基本形式，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離是國家基本的土地使用制度，并確定了對土地實行統(tǒng)一管理的管理制度。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，內(nèi)蒙古自治區(qū)土地管理局于1987年正式成立，此后各級人民政府也相繼建立起土地管理機構(gòu)。各級土地管理機構(gòu)的建立結(jié)束了土地長期以來多頭管理無序利用的歷史。土地管理機構(gòu)成立以后，首先，接替原計劃委員會牽頭的土地資源調(diào)查工作，并增加了權(quán)屬調(diào)查的內(nèi)容。截至1992年查清了全區(qū)各業(yè)用地面積、分布、權(quán)屬，形成了包括大比例尺土地利用現(xiàn)狀圖、分權(quán)屬的各類用地現(xiàn)狀統(tǒng)計表以及調(diào)查的原始記錄等各類成果。這一工作不僅第一次查清了各類用地的家底，而且對所有產(chǎn)權(quán)明晰的土地的所有權(quán)和使用權(quán)確定了界線，也摸清了爭議權(quán)屬的范圍和數(shù)量，為全面解決權(quán)屬糾紛提供了依據(jù)。同時為土地的科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理打下很好的基礎(chǔ)。第二，在全面查清土地家底的基礎(chǔ)上于1996年開始建立土地利用變更底冊，對土地的用途變化實施及時監(jiān)測，并建立年度土地利用變更調(diào)查匯總制度，將土地利用變化情況納入及時的管理之中。第三，開展全區(qū)建制鎮(zhèn)以上的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，截至20世紀(jì)末，全區(qū)建制鎮(zhèn)以上的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查已全部完成，并完成土地使用權(quán)的發(fā)證工作。這一工作的完成為城鎮(zhèn)國有土地的有效管理、變更登記、土地使用權(quán)市場管理、地價評估、城鎮(zhèn)規(guī)劃等提供了堅實的基礎(chǔ)和有效的服務(wù)。第四，從20世紀(jì)90年代初開始編制各級土地利用總體規(guī)劃和實施規(guī)劃，把土地這一稀缺資源真正納入有效的規(guī)劃管理和計劃管理之中。使土地利用規(guī)劃在土地利用管理中發(fā)揮“龍頭”作用。第五，建立和完善土地監(jiān)察制度和土地監(jiān)察隊伍，強化土地執(zhí)法，化解土地矛盾。第六，建立土地出讓轉(zhuǎn)讓機制，健全土地關(guān)系。已確立集體土地必須通過國家收購的形式轉(zhuǎn)為國有土地，再由國家出讓給土地使用者的國有土地的基本使用形式。任何單位或個人無權(quán)征用集體土地，也無權(quán)隨意占用國有土地。但取得土地使用權(quán)者在其使用期內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但國家必須收取相應(yīng)的增值稅。這是中國目前土地使用的基本制度。第七，建立土地使用權(quán)價格機制，實行土地有償使用制度。為此，在所有建制鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)均已完成了土地基準(zhǔn)地價評估工作，并進(jìn)行適時更新。全區(qū)各地已普遍建立了中介性質(zhì)的土地估價機構(gòu)，對所有出讓和轉(zhuǎn)讓的土地進(jìn)行評估。土地作為生產(chǎn)資料的重要組成部分已形成自己的市場機制。第八，土地登記制度已經(jīng)建立并依法運行，從而從法律的角度確保土地使用者的合法權(quán)利。所有土地使用者必須經(jīng)過土地初始登記或變更登記才能依法使用土地，據(jù)此土地使用者的土地使用權(quán)才能得到合法的保護。第九，實行嚴(yán)格的耕地保護政策是中國基本國情所決定的基本制度。為有效貫徹這一基本制度，土地管理部門會同農(nóng)業(yè)部門開展了基本農(nóng)田劃定和保護工作，全區(qū)80%以上的耕地劃為基本農(nóng)田加以保護。內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)其實際情況對基本草牧場也實行保護。基本農(nóng)田和基本草牧場的保護政策既是保障農(nóng)產(chǎn)品有效供應(yīng)的必然要求，也是保障社會穩(wěn)定和和諧發(fā)展的必然選擇。第十，建立土地資源及其利用的教學(xué)、科研機構(gòu)及交流平臺。截至2004年末，已在內(nèi)蒙古師范大學(xué)、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)及一些中等專業(yè)學(xué)校先后設(shè)立了土地資源及管理的相關(guān)專業(yè)從事教學(xué)和科研工作。在國土資源廳下設(shè)土地勘測規(guī)劃院、土地整理中心、土地登記中心等事業(yè)單位，進(jìn)行有關(guān)土地資源及管理的生產(chǎn)活動和科研工作，并出版了各種學(xué)術(shù)專著或在各級學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文。自治區(qū)已成立土地學(xué)會和土地估價師協(xié)會等學(xué)術(shù)團體，土地學(xué)會有學(xué)術(shù)性刊物《內(nèi)蒙古土地》，為自治區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)和從事土地科研工作者提供了學(xué)術(shù)和管理經(jīng)驗交流的平臺。土地科研的多項成果還多次獲得了自治區(qū)以及部委級的科技進(jìn)步獎和優(yōu)秀成果獎。第十一，土地的融資功能在各地建設(shè)中得到體現(xiàn)。由于土地公有的性質(zhì)和土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度，再加上土地出讓國家獨占的制度，土地出讓金和土地使用費已成為各級政府財政收入的重要組成部分，并在國家的各項建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，特別是城市建設(shè)和耕地開發(fā)資金的相當(dāng)部分都來自土地的相關(guān)收入?？梢哉f土地收入已成為社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展所需資金不可或缺的重要組成部分。
總結(jié)內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來的土地利用史所得到的啟迪是搞好今后土地資源利用研究，加強土地管理的重要財富內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來，自治區(qū)在土地資源開發(fā)利用方面主要有兩件事情必須吸取教訓(xùn)。其一是三次開荒和三次退耕；其二是在追求牲畜存欄頭數(shù)增加方針的指導(dǎo)下，無限制的增加牲畜頭數(shù)帶來的草場退化甚至沙化的后果。要解決這一問題，首先要認(rèn)識內(nèi)蒙古土地資源自身的特點及其影響土地利用的主要矛盾。內(nèi)蒙古土地資源的主要特點是受制于水分條件的嚴(yán)重限制，全區(qū)除大興安嶺及其以東地區(qū)屬半濕潤氣候之外，絕大部分為半干旱和干旱或極干旱的氣候條件，所以在土地利用方面主要受制于水分條件限制。其次，全區(qū)地表的物質(zhì)組成均以粗粒質(zhì)為主，細(xì)粒物質(zhì)含量極少。再加上大風(fēng)天氣居多的特點，決定了內(nèi)蒙古土地利用必須考慮這一特點，才不至于造成嚴(yán)重后果。據(jù)此，內(nèi)蒙古必須堅持以土地生態(tài)保護和建設(shè)為中心的土地利用制度，以確保土地的持續(xù)利用。在農(nóng)區(qū)切實控制耕地數(shù)量，加強林草建設(shè)，實行在林草保護下的耕作模式，走以農(nóng)促牧，以牧養(yǎng)農(nóng)的利用方式。牧區(qū)必須貫徹以草定畜及輪牧、休牧的路子，在切實保障牧草繁茂的基礎(chǔ)上發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)。對明顯沙化的草地堅決實行禁牧的辦法，以恢復(fù)自然植被。只有這樣才實現(xiàn)內(nèi)蒙古土地的持續(xù)利用，保障子孫后代的生存需求。
展望未來，只要堅持以上土地利用方針，內(nèi)蒙古將會呈現(xiàn)山地丘陵的茫茫林海，高平原一望無際的廣袤草原，平原區(qū)田林路渠綜合配套的園林風(fēng)光。同時，現(xiàn)有沙地將被林草植被覆蓋，滾滾黃沙也將被擒服。而西部的幾個大的原生沙漠將會成為人們休閑旅游的樂園。在這茫茫林海、廣袤草原及網(wǎng)絡(luò)狀園田之間點綴著星星般的湖泊和土地高效集約利用的城鎮(zhèn)居民點。不難想象，這樣的土地資源狀況，不僅使自然的土地利用會徹底擺脫目前的荒漠化困境，而且會進(jìn)一步發(fā)揮北疆綠色生態(tài)屏障作用，對全國環(huán)境的改善起到至關(guān)重要的作用。
當(dāng)前位置：
