首 頁 地方志法治化的里程碑——《地方志工作條例》頒行十周年有感
《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）是社會主義新方志編修工作在國家層面邁向法治化的開山之作，或者說是依法治國方略在地方志工作領域得以實施的標志性文獻。《條例》頒布10年的實踐說明，它對中國特色社會主義法律體系的構建和完善，具有豐富深化和填空補缺的意義，對社會主義現代化建設中的文化事業大發展大繁榮，特別是基礎文化建設，起了不可替代的促進作用。《條例》對地方志事業的發展，更是給以定性、定向、定位、定規的直接指導和規范，起到了前所未有的推動作用。可以說，這10年，志書數量和質量的提高，志鑒精品的不斷涌現，地方志社會影響的擴大和服務功能的增強，地方志工作內涵和外延的豐富，方志理論研究成果的迭出，工作機制體制的確立和完善，以及隊伍整體水平的大幅提升，都和《條例》的頒布實施密不可分。
1．《條例》給地方志定性、定向，為解決地方志“是什么，為什么，如何為”提供了法律依據。《條例》第一條開宗明義講制定目的：“為了繼承和發揚中華民族優秀文化傳統，全面、客觀、系統地編纂地方志，科學、合理地開發利用地方志，發揮地方志在促進經濟社會發展中的作用，制定本條例。”這實際上是對為什么編修地方志作出了明確回應：一是為了中華民族優秀文化傳統的繼承和發揚，二是為了促進經濟社會發展。同時也肯定了地方志編纂理論和應用理論的兩個原則，即志書編纂應全面、客觀、系統，開發利用應科學、合理。《條例》對地方志是什么作了明確界定。地方志不僅僅指地方志書，還包括地方綜合年鑒，第一次把地方綜合年鑒納入地方志的工作范疇，使地方志工作形成志鑒并行的格局。對方志界爭論多年的地方志書是什么，年鑒是什么，也作了明確界定。“地方志書是指全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻”，地方綜合年鑒則是“年度資料性文獻”。也就是說，資料性是地方志的本質特征。它不同于追求因果關系等發展規律的理論性著述，不同于追求知識匯集和傳播的知識性著述，更不同于文藝作品。因此，以法律條文確定地方志的性質，就等于在文化領域有了一個“法定戶口”，也就為建立方志學學科提供了法律依據。資料性又決定了地方志書和年鑒在編纂方法上是記述而非論述，而且是全面系統地記述，“應當做到存真求實”“應當吸收有關方面的專家、學者參加”等。這就對志鑒編纂理論的核心原則作了回應和認定。在應用理論上，不僅明確規定了“地方志工作應當為地方經濟社會的全面發展服務”“應當積極開拓社會用志途徑”“開發利用地方志資源”，而且具體指出了“可以通過建設資料庫、網站等方式，加強地方志工作的信息化建設。公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫、網站查閱、摘抄地方志”。在方志管理理論上，關于法規制度、機構設置、隊伍建設、資料收集、方志館館藏等方面都有涉及。《條例》吸取并肯定了方志界達成共識的思想理論，不僅使《條例》具有地方志理論的支撐，而且對地方志的性質規定更具科學性和權威性，對方志理論的研究、創新也是有效的提示和巨大的推進。
2．把地方志書編纂工作拓展為地方志工作，確立了地方志工作的基本范疇和地方志編纂的核心原則。首先《條例》對地方志的外延作了增補，把地方綜合年鑒納入地方志范疇。也就是把同樣以特定體例如實記述史實的資料性文獻，同樣有區域性、時限性、傳承性的兩種著述歸于一統，同管同修，不僅可以解決年鑒長期存在的歸屬不定、標準不一、時生時滅的問題，也有利于地方志書資料的積累和整理，深化志書編者對地域特點、時代特征及其發展變化的認識，提高志書編纂的質量和效率。其次是對地方志編纂工作的外延作了拓展，確認工作范疇不僅僅是志鑒編纂，而且包括管理和開發利用。管理又具體化為領導、指導，規劃、計劃，隊伍建設，收集保存資料，檢查驗收，理論研究等。開發利用也有組織整理舊志，開拓社會用志途徑，通過建設資料庫、網站等方式加強信息化建設等方面的規定。再次是對地方志編纂的核心原則和內容作了確認。方志界通常講的志書編纂原則有：存真求實、全面客觀、橫分縱述、述而不論、越境不書、生不立傳、詳今略古、執簡馭繁等。《條例》擇其核心原則“存真求實”和“全面客觀”加以表述。“存真求實”，就是如實記載史實，就是秉筆直書，是志書編纂首要原則。“全面客觀”是所記述的內容必須從全局著眼，“五位一體”，即記述“本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀”“縱不斷主線，橫不缺要項”，不遺漏重要方面和重大史實。記述一定要客觀公正，不可以主觀需要剪裁客觀內容。這就為地方志編纂得以永續發展創造了條件。
3．以政府職責為中心，從法律上確立了地方志編修工作的基本體制和機制。作為國家行政部門自身行使職權的法規，《條例》緊緊圍繞行政這個核心問題，對政府在地方志工作領域的權利和責任以及行使權利和履行責任的體制機制，作了明確的規定。在我國志書編纂歷史上，早有“官書”“官辦”“官職”“官責”的認識，但中華人民共和國成立后的一段較長時期內，相當多的政府部門并未真正把地方志編纂看作自己的職責。有些領導甚至認為編修志書“是可有可無的臨時性任務”“是社科研究部門、檔案館藏部門的職責”。因此，機構設置、人員編制、運行經費和辦公設施等遲遲不能到位，不少地區地方志工作被邊緣化。直到1998年2月，中國地方志指導小組頒布《關于地方志編纂工作的規定》，確立了“黨委領導，政府主持”的修志體制，方志界據此提出了“一納入、五到位”的要求，才把政府推向修志的主體地位，新方志的編修才有很大起色。即便如此，修志工作在不少地區仍然存在隨意性較強、時斷時續的情況，以及發展嚴重不平衡問題。《條例》把政府對志鑒編修的職責，以行政法規形式認定，提出“縣級以上人民政府應當加強對本行政區域地方志工作的領導”“地方志工作所需經費列入本級財政預算”“省、自治區、直轄市人民政府制定本行政區域地方志編纂的總體工作規劃”，并賦予“國家地方志工作指導機構”統籌規劃、組織協調、督促指導全國地方志工作，“縣以上地方人民政府負責地方志工作的機構”主管本行政區域的地方志工作，履行組織、指導、督促、檢查，擬定工作規劃和編纂方案，組織編纂地方志鑒，搜集保存資料，整理舊志，推動理論研究和開發利用方志資源6個方面的職責。
《條例》對以縣級以上行政區域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，規定了由本級人民政府負責地方志工作的機構按照規劃組織編纂，特別強調了“其他組織和個人不得編纂，擅自編纂出版的，要依法查處”。資料是編修志鑒的基礎，《條例》為此專門寫了一條，“縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構，可以向機關、社會團體、企事業單位、其他組織以及個人征集有關地方志資料，有關單位和個人應當提供支持”，但涉及國家、商業秘密和個人隱私以及不符合檔案開放條件的除外，提供資料的所有人或持有人可以獲得適當報酬，但不得提供虛假資料。《條例》還有關于志書出版的檢查驗收和對有突出成績和貢獻者應給予表揚獎勵等條款。總之，《條例》對地方志工作體制和機制的大框架及其他重要方面都予以認定，明確而審慎，同時又為方志事業的創新發展提供了空間，留下了余地，開合適度，切時切實。
4．承前啟后，繼往開來，為把地方志事業法治化推上新的臺階，由法規上升為法律，打下了基礎，開辟了通道。《條例》的施行，為規范全國地方志的編纂、管理和開發利用等工作提供了法規引導和保障，使地方志事業發展環境大為改觀，修志工作出現了由“干冷”向“溫熱”轉換的曙光，也為全國各地制定地方性法規和政府規章提供了依據和范本。現在絕大多數省（自治區、直轄市）制定了地方志工作的法律規章并積極予以落實，地方志事業法治化進程明顯加快。1958年10月，國務院科學規劃委員會地方志小組根據歷史經驗和現實需求制定并向全國印發《關于新修地方志的幾點意見》，這是中華人民共和國成立以后關于地方志編纂的第一個綱領性文件。1961年3月，中國科學院地方志小組和國家檔案局制定《關于新修方志提綱（草案）》。1985年4月，中國地方志指導小組印發《新編地方志暫行規定》，明確了編纂社會主義新方志的指導思想、方針任務、組織領導以及編寫各類方志的體例、方法等，是國家授權發布的第一個關于編纂新方志的指導性文件。1998年2月，中國地方志指導小組印發《關于地方志編纂工作的規定》，進一步完善了修志的指導思想，把“政府主持”延伸為“各級修志機構是政府的常設機構”，并規定了11項主要任務，還要求“運用現代化手段建立方志地情資料庫，推向社會，逐步實現信息網絡化”，以及“建立方志館”等。這是在總結首輪規劃志書編纂經驗的基礎上重新修訂的文件，對全國地方志工作起了重要指導和促進作用。《條例》在前人成果的基礎上適應社會變革的新情況和地方志工作發展的新需求，修改充實、完善、提高，并上升為法規。
伴隨著我國經濟社會發展進入新常態，地方志工作也向地方志事業轉換，《條例》面對迅速發展的新形勢，已有力不從心之感。一是在志鑒編纂上，已由省、市、縣三級發展到鄉、鎮、街道以及企事業單位、跨省區部門等，同時出現了專事修志的文化企業，而《條例》只規范省、市、縣三級綜合志鑒的編纂。二是在隊伍建設上，急需高層次人才，而缺乏科學有效的選拔培訓機制。三是在志鑒開發利用上，如何與市場接軌，走向大眾，走出國門，至今仍然是一個難題。四是不少地區的機構和編制，遠不適應地方志工作的需求，地方志工作機構的領導干部不懂業務、人員不穩定、人才留不住的現象相當普遍。五是隨著政府職能改革，不少事項轉為社會化管理，地方志資料搜集、組織編纂、開發利用等工作如何與之適應，也需要進行規范。特別是《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》的出臺，既是落實《條例》的一項重大成果，又在《條例》的規范內有許多創新、突破。比如把地方志事業納入國家“四個全面”的戰略布局，地方志工作的事業化、地方志事業的體系化等，就需要有對應的法律規范。六是《條例》雖已頒布實施10年，但至今仍有些單位沒有認真落實，甚至無視它的存在，一個重要原因是法規缺乏面向全社會的權威性。這些問題說明，應把方志事業法治化推向新的階段，盡快啟動地方志法立法程序，將法規上升為法律，以適應地方志工作的社會化，增強依法治志的權威性。
（作者單位：北京市人大常委會）
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