首 頁 朱佳木：深入學習貫徹《地方志工作條例》
努力開創地方志工作新局面 | 《地方志工作條例》頒布20周年
2006年5月18日由國務院制定的《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）經過溫家寶總理簽署國務院令頒布施行。這是社會主義新編地方志工作開展以來，也是中國歷史上自從有了地方志以來第一部有關地方志的全國性法規。它結束了地方志工作無法可依的歷史，標志社會主義新編地方志工作從此進入了依法修志的新階段。
一、充分認識《條例》制定與頒布施行的重要意義
《條例》的頒布施行是地方志發展史上的一座里程碑，其意義極為重要和深遠，可以說無論怎樣估計都不為過。我們要增強學習宣傳、貫徹落實《條例》的自覺性和主動性，就必須深刻認識《條例》制定與頒布施行的意義。
（一）《條例》的制定與頒布施行，是貫徹“依法治國”“加強文化法制建設”和“重視哲學社會科學領域立法工作”等一系列方略、方針的具體體現。
我們黨在1997年的十五大上，提出“依法治國”的方略；在2002年的十六大上，又提出要“加強文化法制建設”；在2005年中央3號文件上，進一步提出“要重視哲學社會科學領域立法工作”，為加快繁榮發展社會主義先進文化提供法制保障。《條例》的制定與頒布施行，正是對我們黨所提出的這些重要方略、方針的具體落實，是社會主義法制建設的又一成果，填補了我國文化法制建設中的一項空白。現在，文化領域中需要立法的工作有很多，國家較早地對地方志工作立法，把地方志工作納入法制化軌道，凸顯了地方志工作作為國家基礎性文化建設工程的重要性。我們要從貫徹依法治國方略、建設社會主義先進文化的高度來認識《條例》制定與頒布施行的意義，把貫徹落實《條例》作為我們推進社會主義先進文化建設和文化法制建設的具體行動。
（二）《條例》的制定與頒布施行，是對我國地方志自古由國家組織編修的傳統的繼承和發揚。
連綿不斷地編纂地方志，是中華民族特有的、已經延續2000多年的優秀文化傳統。據不完全統計，僅現存的歷代舊志就有8000多種、10萬余卷，約占我國全部古籍的十分之一。正如英國著名漢學家李約瑟博士所說，世界各國的古代文化都沒有留下與中國地方志相類似的文獻。而我國這種獨一無二的文化現象之所以能延續上千年流傳至今，一個重要原因在于，自隋唐以后歷朝歷代都把修志當成國家行為，作為官職官責。特別到了明、清兩朝，更是由朝廷反復頒布修志詔諭。元朝和明清時期，朝廷還多次出面組織編修國家一統志。民國初期，中央政府甚至命令各地設立方志館、方志局，編修從省到縣的三級志書，并頒布過修志條例與規定。但是，無論哪朝哪代，都沒有為修志立過法。因此，《條例》的頒布施行，不僅是對我國古代由國家組織修志這一古老傳統的繼承，更是對這一傳統的發揚光大。它以國家立法的形式，從根本上保證了地方志事業的可持續發展。我們要從如何更好地繼承和弘揚我國優秀文化傳統的角度，深刻認識《條例》制定與頒布施行的深遠意義。
（三）《條例》的制定與頒布施行，是社會主義市場經濟條件下保證地方志工作有效進行的必然要求。
中華人民共和國成立初期，就對編修地方志工作十分重視。早在上世紀五十年代，修志任務就被列入國務院十二年哲學社會科學規劃方案，并且成立了中國地方志小組。至1960年，全國有530多個縣開展了新編地方志工作，250多個縣寫出了初稿，30多部縣志正式出版。黨的十一屆三中全會后，新編地方志工作再次掀起高潮。1981年成立了中國地方史志協會（中國地方志協會前身），1983年恢復了中國地方志小組（改稱指導小組），由國務院委托中國社會科學院代管。從此，以國務院辦公廳、中宣部、中國地方志指導小組的名義發出了一系列有關地方志工作的文件。正是在這些文件的規定和指導下，全國從省到縣普遍設立了地方志工作機構，并在全國范圍開展了三級志書的首輪修志。這說明，過去那種靠文件來推動修志工作的方法，在當時條件下是完全可行的和有效的。但是，隨著我國由計劃經濟體制過渡到社會主義市場經濟體制，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系等日益多樣化，政府職能也相應發生轉變。在這種新形勢下，如果再像過去那樣僅僅依靠政策性文件和行政手段來組織地方志工作，已經難以適應需要，甚至在一些領域和行業已經不起作用了。怎么辦？地方志工作是一項事業，不能像對待企業那樣，任憑市場原則起作用。辦法只能是用法律的手段確保地方志工作規范、有序、穩定、持續地向前發展，制約不自覺履行責任、義務的法人和自然人，以解決一些地方在地方志工作上隨意性大、主觀性強、組織協調困難、發展不平衡的問題。我們常講要解放思想，與時俱進，推進理論創新、制度創新。我認為，《條例》的制定與頒布施行，就是地方志工作領域中一項重大的制度創新。我們應當從為社會主義市場經濟條件下開展地方志工作提供法律保障的角度，來認識《條例》制定與頒布施行的重要意義。
二、深刻理解《條例》的豐富內容和精神實質
《條例》全文只有22條，不到2500字，但內容卻極其豐富，不僅規定了《條例》制定的宗旨、適用范圍，而且規定了地方志的內涵與外延，各級政府對于地方志工作的職責，地方志工作機構的任務，修志的原則與要求，志書編纂的權限，修志隊伍的組成原則，修志的年限間隔，社會各界對修志的責任，志書審查驗收的標準與辦法，志書的備案與文稿管理，志書的性質與著作權、署名權歸屬，地方志工作的目的與責任，對地方志工作者的表彰與獎勵，對未按《條例》規定修志行為的查處，以及對軍事志、部門志編纂的原則規定等等。這些都是我們在工作中經常遇到的基本問題，有的還是過去很長時間含混不清或爭論不休的問題。對此，《條例》都沒有回避，都給予了明確回答。我們要逐條學習，逐條領會，同時，又要抓住重點，力求掌握它的主要精神。
《條例》的主要精神是什么？或者說它主要解決了哪幾個比較重大的問題？從不同角度分析可以有不同的歸納。下面，我從三個方面作些概括，提出來和大家交流，共同學習領會。
（一）《條例》明確了什么叫作地方志和地方志工作的問題。
1.關于地方志的概念。對此，方志界過去有多種觀點，如說地方志是歷史書、地理書、政書、歷史資料、國情書、百科全書等等。1986年，胡喬木同志在全國地方志第一次工作會議上提出：“我們編出來的書是一部樸實的、嚴謹的、科學的資料匯集。”此后，“資料性著述”說逐漸成為主流觀點。另外，地方年鑒究竟算不算地方志，各方面意見也不一致。《條例》在擬訂的過程中，曾為此廣泛征求過意見，并召開過專門會議進行討論，最后明確“地方志”的內涵為“資料性文獻”，外延包括地方志書和地方綜合年鑒。這樣的界定，不僅更加清晰了地方志概念，而且突破了傳統的解釋；不僅有助于提升地方志的學術品位和科學價值，而且有利于進一步拓展地方志工作的領域。當然，我們也要注意，地方志包括地方綜合年鑒，不等于地方志就是地方綜合年鑒。正如《條例》所說，地方志書是“歷史與現狀的資料性文獻”，而地方綜合年鑒是“年度資料性文獻”。我們要防止在理解上出現偏差，用編輯年鑒來代替修志工作。
2.關于地方志工作的概念。對這個問題，過去的看法也不是很清楚、很統一。這次，《條例》明確地方志工作并不僅僅是編書，尤其不是編一部書，而是以編纂地方志書、地方綜合年鑒為中心所進行的組織管理、理論研究、編纂指導、審查驗收、開發利用等一系列工作。這一點非常重要，應當成為我們開展地方志工作的指導方針。
3.關于地方志書和地方綜合年鑒的屬性。過去在這個問題上也有各種說法，甚至有些糾紛。這次《條例》明確規定：第一，凡以縣級以上行政區域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒只能由本級政府負責的地方志工作機構編纂，其他組織和個人不得編纂；第二，凡未經批準擅自編纂出版以縣級以上行政區域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，要依法查處；第三，凡以縣級以上行政區域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，均為職務作品，其著作權歸組織編纂的地方志工作機構，參與編纂的人只可享有署名權；第四，在地方志編纂過程中收集到的資料、實物以及形成的地方志文稿等，要由地方志工作機構集中統一管理，妥為保存，修志工作完成后，要移交檔案館或方志館，個人不得據為己有或者出租、出讓、轉借，更不得損毀。這就非常明確地界定了地方志書和地方綜合年鑒的“官書”性質。
4.關于軍事志、部門志與地方志的關系。過去，軍事志、部門志雖然是作為地方志一個組成部分來對待的，但缺少法律依據。這次，《條例》對此雖然只附帶說了一句話，然而就是這句話，給了軍事志、部門志以存在的法律依據，說明它們也屬于地方志范疇，只不過具有特殊性質，需要另作專門規定罷了。
（二）《條例》明確了各方面在地方志工作中的責任問題。
1.明確了各級政府的領導之責。《條例》在肯定新時期地方志工作中形成的黨委領導、政府主持的領導體制的基礎上，對政府的職責作了十分明確的規定。例如，明確規定縣級以上政府對本行政區域內的地方志工作負有領導之責，要把地方志工作經費列入本級財政預算；規定省、自治區、直轄市政府負責制定本行政區域的修志規劃，并要報國家地方志工作指導機構備案；規定國家地方志工作指導機構負有對全國地方志工作的“統籌規劃、組織協調、督促指導”之責。總的精神就是，地方志工作是“官職官責”，各級政府要切實負起責任來，加強對地方志工作的領導。
2.明確了地方志工作機構的工作之責。在新編地方志工作的實踐中，地方志工作機構盡管一直擔負著具體行政管理和業務指導的雙重職能，但地方志工作機構的職責一直沒有得到準確定位。這次，《條例》規定了各級地方志工作機構的五項職責，即第一，組織、指導、督促和檢查地方志工作；第二，擬定地方志工作規劃和編纂方案；第三，組織編纂地方志書、地方綜合年鑒；第四，搜集、保存地方志文獻和資料，組織整理舊志，推動方志理論研究；第五，組織開發利用地方志資源。特別值得注意的是，《條例》還著重規定了地方志工作在為地方經濟社會全面發展服務方面的責任，例如，積極開拓社會用志途徑，建設地方志的資料庫、網站等等。這些對于我們全面認識和明確地方志工作機構的職責，是十分必要的。
3.明確了社會各界對地方志工作的支持之責。地方志是全面系統記述特定行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的地情書，離開了社會各界的支持、參與和配合，就會成為無米之炊。過去，社會的法人和自然人對于地方志工作機構所要征集的資料，可以提供也可以不提供。而這次《條例》規定，各地各級機關、社會團體、企業事業單位、其他組織和個人，對地方志工作機構征集有關地方志資料都要給予積極支持，并且不得提供虛假材料。這一規定對于保證地方志記述的全面、系統、準確，至關重要。
（三）《條例》明確了如何保證志書質量的問題。
質量是地方志的生命。《條例》從以下幾個方面規定了保證地方志質量的措施。
1.從規定地方志編纂應遵循的指導原則上保證。《條例》規定，“編纂地方志應當做到存真求實，確保質量，全面、客觀地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀”。
2.從規定地方志編纂人員的組成上保證。《條例》規定，“編纂地方志應當吸收有關方面的專家、學者參加，地方志編纂人員實行專兼職相結合，專職編纂人員應當具備相應的專業知識”。
3.從規定地方志的審查驗收、出版批準制度上保證。《條例》規定，地方志書和地方綜合年鑒必須經過省、自治區、直轄市規定的審查驗收的主體的審查驗收，以及本級人民政府或其確定部門的批準，方可公開出版。對地方志書的審查驗收，要組織有關保密、檔案、歷史、法律、經濟、軍事等方面的專家參加，而且重點審查其內容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規的規定，反映本行政區域的歷史與現狀是否全面、客觀。同時還規定，未經審查驗收批準就交付出版，或內容存在違反憲法、法律、法規規定的，應由上級或本級政府予以糾正，并視情節追究有關單位和個人的責任，構成犯罪的還要依法追究刑事責任。
4.從規定政府要對在地方志工作中作出突出成績和貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵上保證。
總之，對地方志工作的所有重大問題，《條例》幾乎都以法律條文給予了規定，是非常務實、非常科學、非常精練、非常系統的。它是我們在今后相當長時間里開展地方志工作最權威的依據，最有力的武器。我們一定要認真學習，反復領會，不斷加深理解，切實掌握運用。
節選自《中國地方志》2006年第11期 原標題《深入學習貫徹《地方志工作條例》努力開創地方志工作新局面——在學習貫徹《地方志工作條例》經驗交流會上的講話》
作者：朱佳木，時任中國社會科學院黨組成員、副院長，中國地方志指導小組常務副組長
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