首 頁 《勞動志》概述
概述
19世紀后半葉，內蒙古地區出現近代工業及半殖民地半封建性質的勞動關系，職工勞動條件惡劣，待遇低下，生活困苦，勞資沖突不斷。新中國成立后，中國共產黨和內蒙古自治區各級人民政府注重提高職工社會地位，改善勞動和生產條件，積極探索和實踐符合社會生產力發展規律和水平的勞動關系和勞動制度，審時度勢，在調整和改革中不斷前進。
一
17世紀以前，今內蒙古地區的經濟為畜牧業為主，伴有商業、手工業和農業的自然經濟。歸化城（今呼和浩特市）的手工業已有“十八坊”、“七十二行”之稱，并出現了像大盛魁那樣的擁有員工1500多人、商用駱駝1500峰、資本銀2000萬兩、年貿易額1000萬兩白銀的特大型跨國貿易商行。手工業和商業的用工方式，大都沿襲內地成規，以師傅帶徒弟為多。規模較大的店鋪，雇用工匠、經營人員和徒工。小型店鋪的業主，自身即工匠或經營者。到19世紀中葉，內蒙古地區勞動用工方式仍大體如此。
清道光二十年（1840年）鴉片戰爭后，外國資本和技術特別是俄國和日本的資本和技術的侵入，對內蒙古地區的經濟形態及用工方式產生猛烈沖擊，促使畜牧業的衰退和農業、商業的發展，產生了近代工礦企業及其經營方式。在較大企業中出現了封建地主和官僚買辦資本家經營體制和勞動用工制度。19世紀末，喀喇沁旗承平銀礦雇用12名外國礦師、500多名礦工，采用部分機械化生產。俄國人沃倫錯夫兄弟在牙克石開辦獨資伐木場，用工2000余人，還兼營酒廠、牛奶廠及飲食和煙酒，大肆剝削中國工人。在日偽統治時期，由日本人任總裁的“南滿洲鐵道株式會社”博克圖機關區（即機務段），有工人300余人，其中70％為中國人，余為日本人。機關區大小頭目均由日本人充當，中國工人只能干苦、累、臟、險活計。其時，各類企業，特別是官僚買辦工礦企業職工基本勞動條件和待遇得不到保障。民國24年（1935年），官商合營綏遠省電燈股份有限公司明文規定：“本公司工匠、徒工每日工作時間為十二小時”。官商合辦的金廠溝梁（位于赤峰市境內）金礦礦道寬者三四尺，窄處側過一人，高處可以直立，低則曲腰爬行。工人頭上淋水、腳下趟水，冒頂塌方時有發生。歸綏市私營股份制企業義盛公鐵工廠工人工資按小米折算。師傅每月掙200斤小米，管吃不管穿。徒工大多十三四歲，學徒3年，管吃不給工錢，每年發單棉衣各1套，生病或工傷自己出錢治療。出徒后，還要以“謝師”、“圓師”名義白干1年。秋季工人每天從早上6點干到深夜12點，沒有加班費，只加一碗湯作為夜宵。工人編歌謠訴其狀：“飛錘走鉆，打死無怨；三年滿，四年圓，五年才能掙到錢，中間跑了追飯錢。”
中華人民共和國成立前，中國共產黨處理勞資關系的主要任務是發動工人運動，組織和領導職工為維護和保障其正當的勞動權益而斗爭。民國14年（1925年），中國共產黨包頭工作委員會書記李裕智發動1000多名石拐溝煤礦工人罷工，要求增加工資、改善勞動條件。罷工使礦區癱瘓7天，取得勝利。民國22年（1933年），中共綏遠省特別委員會劉仁、吉合等領導包頭鐵路工人罷工，反對路局包工包伙制，要求取消童工，實行勞動保護和八小時工作制。罷工歷時9個月，終獲勝利。民國35年（1946年），中國共產黨在平綏鐵路已獲得解放的車站中，普遍建立工會，發展會員，領導職工開展民主評議工資制度，增加工資，安置失業人員，受到工人民群眾擁護。
二
從1947年5月1日內蒙古自治政府成立到1956年生產資料所有制社會主義改造完成，是內蒙古地區社會制度發生根本變革時期，勞動管理工作經歷了逐步建立、完善和鞏固的過程。1947年5月1日，中國共產黨領導的內蒙古自治政府成立（轄區大致為今自治區東部地區）。1949年9月19日，國民黨綏遠省軍政人員通電起義。同年9月23日，阿拉善特別旗札薩克、協理和全旗軍政人員宣布脫離國民黨政府，實行和平起義。9月27日，額濟納旗禮薩克兼守防司令宣布與國民黨政府脫離關系，接受黨中央人民政府領導。自此，內蒙古地區全境解放。1950年1月21日和1951年6月11日，綏遠省人民政府勞動局和內蒙古自治區人民政府勞動局分別成立，標志著內蒙古地區勞動工作進入工人階級及其政黨當家作主的新階段。
中華人民共和國成立初期，由于長期的戰爭破壞，造成大批工人失業。1953年，僅歸綏、包頭、海拉爾、烏蘭浩特和通遼等12個城鎮勞動部門即登記失業人員18361人，約占全區職工人數的11％。自治區貫徹國家“包下來，吃飽飯”的政策，組建勞動就業委員會，采取介紹就業、轉業訓練、生活救濟、臨時安置等方式，到1956年，基本上平穩地解決了國民黨地方政府遺留下來的失業問題。新中國成立后，一些私營工商業主不理解或不滿意新制度，停產抽資，辭退工人，造成新的失業。自治區人民委員會按照黨中央人民政府“發展生產、繁榮經濟、公私兼顧、勞資兩利”方針，積極協調勞資關系，舉辦勞資協商會議，組織勞資議方簽訂集體合同，廢除封建把頭制度，使勞資雙方的合法權益都得到了維護。
與此同時，內蒙古自治區各級黨委和政府十分重視職工的勞動、工作和生活條件的改善，認真貫徹黨中央人民政府關于勞動保護和保險的政策法規，興辦起一批職工醫院、療養院、養老院和婦幼保健衛生機構，建立勞動保護機構和規章制度，開展各種形式的安全生產檢查，認真防范和查處工傷事故，初步形成了安全生產管理和職工醫療保險體系和網絡，激發了職工勞動積極性和主人翁責任感。
自1952年10月起，自治區人民政府為使勞動者穩定就業，在解決失業人員重新就業的同時，要求各單位用人必須服從當地就業組織機構的統一管理，禁止一切公私營企業隨意雇用和解雇職工，勞動用工制度開始轉向統包統配的軌道。
其時，各級人民政府和企業注重職工文化和技術素質的提高，紛紛舉辦業余文化和技術學校，開展掃除文盲和技術競賽活動，建立和健全職工技術培訓和考工定級的制度，使文化和技術受到社會的崇尚，形成了職工學文化、學技術熱潮。
1954年，國務院決定撤銷綏遠省建制，綏遠省與內蒙古自治區合并。隨之，綏遠省人民政府勞動局并入內蒙古自治區人民政府勞動局。同一時期，為統一職工和公務人員工資分配制度，改善公營廠礦企業職工生活，內蒙古自治區人民政府和綏遠省人民政府先后作出調整職工工資的決定，提高了公營廠礦企業職工的工資水平。1955年和1956年，自治區人民政府為企業管理人員、技術人員和工人分別制定了工資標準，并將工資分制改為貨幣工資制。
1956年，隨著手工業和資本主義工商業的社會主義改造的完成，私營企業改為全民所有制或勞動群眾集體所有制企業，勞資關系不復存在，勞動爭議日益減少，自治區人民政府撤銷了勞動爭議仲裁機構。勞動爭議問題由企業內部或勞動部門的信訪機構調解處理。
三
1956年后，國民經濟基本恢復，勞動管理工作走上規范化軌道。按照國家統一要求，全自治區開始加強城鎮勞動計劃制訂和實施管理工作。自治區人民委員會要求所有國營、公私合營、合作社營企事業單位一律不準自行從社會上招收人員。生產工作確需要補充的人員要首先在本單位挖掘潛力解決；不能解決的，在國家勞動計劃內調劑解決；還不能解決的，在國家批準的增人計劃內解決，開始把勞動調配工作納入計劃經濟體制，城鎮企事業單位的勞動力調配完全由政府控制管理。與此同時，國家把內蒙古自治區列為重點建設地區之一，以包鋼為中心的包頭工業基地、大興安嶺森林工業基地以及鐵路工程建設和后來的“大躍進”運動，吸引大批內地員工自行涌入內蒙古自治區。一些企業擅自招用區外流入人員，造成職工隊伍的迅猛膨脹。1958年，全區年末職工人數比1957年增加37.9萬人，達到近84萬人，增幅為83.2％石。到1960年底，累計有近百萬區外人員自行流入內蒙古自治區，占全區總人口9％。包頭鋼鐵公司的10萬職工中區外自行流入人員占60％左右，全區30萬森林采伐工人大部分是流入人員。全區職工人數達到136.8萬。職工人數的迅猛增長使自治區各條戰線、各城鎮部門和單位不堪承受隨之而來的工資總額和商品糧數量的負擔。1961年和1962年兩年，內蒙古自治區黨委和人民委員會接連作出決定，采取措施，精減職工，壓縮城鎮人口。到1962年底，共精減職工56萬人，使全區職工人數成為80.8萬，精減率為41％。
1958年和1959年的“大煉鋼鐵”和“大躍進”中，自治區內不少企業“打破”安全生產“常規”，大批未經安全和技術培訓的新工人、機關干部乃至中小學生和家庭婦女參加生產，使傷亡事故大幅度增加。僅呼和浩特市北城墻地段群眾煉鐵場，3個多月中就發生事故1813次，其中死亡2人、生病9628人次、一氧化碳中毒300多人次。
精減職工后，自治區勞動部門進一步強化勞動計劃管理，嚴格禁止各單位自行招收職工。按計劃，全區國有企業每年可招收職工總數不到2萬人，結果，城鎮失業人員（時稱“閑散勞動力”）日益增多。1964年初，僅呼和浩特、包頭、赤峰、通遼等10個城市閑散勞動力達到6.1萬人，給城鎮就業安置工作造成新的壓力。自治區勞動部門按照國家統一部署，通過街道、勞動、民政等機構和部門，采取多種形式（包括動員上山下鄉)，有區別、有計劃地安置城鎮閑散勞動力，解決了部分城鎮閑散勞動力就業問題。
1963年，自治區勞動部門按照國家的統一部署，提高了40％的企業職工工資。
1965年，內蒙古自治區作為全國城市知識青年上山下鄉的主要安置地區之一，開始大批接收區外城市知識青年。2個月內，共接收北京、天津等大城市的知識青年2460多人。
同一時期，在社會商品短缺、生產和生活資料憑票供應的情況下，自治區各級人民政府按計劃向職工供應勞動防護用品和保健食品，基本保證了企業生產和職工健康的需要。
四
“文化大革命”中，實行“以階級斗爭為綱”的路線，使自治區社會秩序遭到破壞，經濟工作受到摧殘。各城鎮企事業單位生產和工作處于混亂狀態，職工勞動紀律渙散，勞動保護工作松弛，事故多有發生。技工學校停止辦學。各企事業單位既不準許也無條件吸納新增勞動力。應該在1966年、1967年和1968年畢業的城鎮初、高中畢業生（俗稱“老三屆”）既不能升學也不能就業，滯留城內，成為社會巨大負擔。1968年12月，毛澤東主席號召“知識青年到農村去，接受貧下中農再教育”。此后，自治區許多城鎮采取“一刀切”的辦法，組織留在城里的歷屆初、高中畢業生上山下鄉。1964～1979年的15年間，全區共接收和安置城鎮下鄉知識青年41.6萬人，其中區外下鄉知識青年9.9萬人，區內知識青年31.7萬人。僅1968年和1969年，即安置近21萬人，占15年安置總數的50.4％。
“文化大革命”初期，自治區勞動行政管理工作處于癱瘓狀態。一些地方發生職工要求補發甚至強行提取附加工資、獎金事件。中共中央、國務院通過發布通告、通知、公開信和臨時規定的形式，管理全國經濟工作。要求在工資福利、勞動保護和職工招用政策方面，原則上按照“文化大革命”以前的規定辦理，但未能從根本上扭轉生產秩序混亂局面。
1970年起，內蒙古自治區革命委員會逐步恢復勞動工資計劃的制訂和管理，重新強調嚴格控制職工人數和工資總額的增加。不準在國家計劃外招收職工，不準擅自提高工資標準和提升職工工資級別，不準隨意發放各種津貼、獎勵，不準巧立名目變相開發工資，使由勞動用工和待遇問題引起的混亂狀態得以緩和。
“文化大革命”中，臨時工制度被批判為“修正主義路線的產物”。1972年，自治區有近20萬國有企業臨時工被轉為固定工，使只有在國有企業工作才算就業的觀念和統包統配的用工制度得以進一步強化。
1972年、1973年和1977年，自治區勞動部門按照國務院決定，分別給部分工資偏低的職工增加了工資。
五
1978年底，中國共產黨召開十一屆三中全會，決定將全黨工作的著重點從“以階級斗爭為綱”轉移到經濟建設上來，自治區勞動工作進入新時期。
1978年底，中共中央決定調整知識青年上山下鄉政策，提出“有安置條件的城市，也可以不動員知識青年上山下鄉”。1979年，自治區知識青年上山下鄉運動自然結束，下鄉知識青年紛紛返城，與城鎮原有待業和新增勞動力一起給就業工作造成新的巨大壓力。1979年底，全區城鎮失業（時稱“待業”）率超過15％，勞動力供大于求的矛盾十分突出，單靠全民所有制和為數不多的集體所有制企業解決安置就業問題已不可能。
1980年8月，中共中央提出“在國家統籌規劃和指導下，實行勞動部門介紹就業，自愿組織起來就業和自謀職業相結合”（時稱“三結合”）就業方針，從制度上革除了已執行25年的單純依靠全民所有制企業安置就業的做法。同年11月，自治區人民政府召開全區勞動就業工作會議，明確提出主要依靠發展集體經濟和個體經營解決城鎮待業青年安置問題的指導方針。
僅1981年，全區共安置城鎮待業人員34.5萬人，其中安置到全民企業8.3萬人，集體企業9.4萬人，勞動服務公司7.5萬人，另有個體勞動者1.2萬人，以及臨時性工作8.0萬人，分別占新就業人數的24.2％、27.4％、21.8％、3.4％和23.2％。
貫徹“三結合”就業方針，全區城鎮失業率從1979年的15.01％降到1985年的3.97％，6年中累計安置152萬人，使多年積累下來的就業問題得到較好的解決。
1979年以后，技工學校畢業生列為國家統一分配對象，勞動知識和技術能力重新受到社會的重視，技工學校迅速恢復和發展起來。僅1979年和1980年兩年，全區恢復和新建各類技工學校80所，超過“文化大革命”前全區技工學校最多年份的數量。此外，自治區各地區各行業為提高在職職工技術水平，普遍興建了職工培訓中心，職業技術培訓工作形成自治區成立以后的又一高潮。
1979～1984年，自治區勞動部門按照國家統一計劃，給企業職工增加了工資。1983年和1984年的增資工作，打破單純論資排輩做法，引入了職工增資升級與其政治和技術考核相結合的機制。
六
1986年，國務院發布了4個有關國有企業勞動制度改革的規定，自治區人民政府隨之制定了相應的實施辦法，要求國有企業招收工人，除國家另有特別規定者外，統一實行勞動合同制，并簽訂勞動合同。廢除政府統包統配的勞動用工制度，貫徹公開招收、自愿報名，德智體全面考核，擇優錄用和先培訓后就業的用工原則。在勞動力管理方式上，由過去的直接指揮型轉變為綜合服務指導型。在管理手段上，由過去單純依靠行政手段轉變為行政、經濟和法制手段相結合，擴大了就業服務范圍。在勞動計劃管理體制方面，使計劃指標由政府絕對控制轉向宏觀調控、微觀搞活，允許企業自行編制勞動計劃并報主管部門和所在地區勞動部門備案；在政府對國有企業職工工資管理方面，逐步推行職工工資總額包干并與其生產效益掛鉤浮動，企業內部工資分配由企業自行決定的政策。對城鎮集體所有制單位勞動計劃，由自治區指令性計劃變為由盟市旗縣主管部門編制下達的指導性計劃。自治區開始實施待業保險制度，開辦職業介紹所，恢復勞動爭議仲裁工作和職工追休養老費用的社會統籌，擴大職業培訓的范圍，增加職工工資，加強勞動保護和安全監察法制建設。
進入20世紀90年代以后，國家加快經濟體制改革和產品結構調整步伐，建立和完善社會主義市場經濟體制。全區開始推行企業勞動人事、工資分配、社會保險制度綜合配套改革，開展“破三鐵”活動，即打破沿襲近40年的能進不能出的用工制度（“鐵飯碗”)、能上不能下的干部制度（“鐵交椅”)、能升不能降的工資制度（“鐵工資”)，將職工招用和工資分配權由政府下放給了企業。1995年，《中華人民共和國勞動法》開始實施，自治區勞動工作走上依法調整勞動關系，維護勞動者合法權益，建立勞動社會保障制度的軌道。全區各地進行以推行全員勞動合同制，改革固定工為重點的勞動制度綜合配套改革，推行“勞動者自主擇業、市場調節就業、國家促進就業”（時稱“新時期就業方針”)的勞動用工制度，把組織起來就業和自謀職業作為新增勞動力和失業人員就業和重新就業的主渠道。
20世紀90年代后期，隨著社會主義市場經濟體制的建立，國有企業長期以來重復建設、盲目建設和結構臃腫、人浮于事等深層次矛盾顯現化，出現兼并破產、職工減員下崗現象，成為事關改革發展和社會穩定的重大政治和經濟問題。自治區各級黨委和政府把做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作作為頭等大事，采取一系列措施，確保國有企業下崗職工基本生活和離退休人員養老金的按時足額發放。各盟市勞動部門、大型企業和企業集團、較大的分公司和直屬企業、下崗職工比較多的中、小型企業普遍建立再就業服務中心，對下崗職工進行登記統計、發放基本生活費、開展轉崗轉業培訓、傳遞用工信息、進行職業介紹、就業指導、安置服務和管理。截至1998年11月底，全區國有企業下崗職工累計39.22萬人，占職工總數的20.3％，當年分流安置23萬人。全區共組建再就業服務中心3388個，組建率達100％。未安置的16.32萬名下崗職工全部進入再就業服務中心，有10.64萬人與中心簽訂了基本生活保障與再就業協議，14.08萬人領到了基本生活費。進入再就業服務中心的職工基本生活費和社會保險費，首先由企業解決。企業解決有困難的，經有關部門批準，采取政府財政支持、企業負擔、社會籌集各占三分之一的“三三制”辦法解決。
1996年起，自治區人民政府在全區推行城鎮職工基本醫療保險制度，將職工的疾病醫療納入社會化管理體制，以便杜絕醫療費用的浪費，并基本保證職工疾病特別是大病的及時治療。
20世紀90年代后期，一些作為技工學校畢業生就業主渠道的國有企業經營困難，同時技工學校畢業生不再由國家統包統配，而改為自主擇業或推薦就業，使技工學校生源逐步減少。有的技校撤銷或合并，改為適應市場需要的多層次培訓基地。呼倫貝爾盟技工學校、包頭鋼鐵公司技工學校、赤峰交通技工學校等則改為以培養高級技術工人為主的高級技工學校。與此同時，執行了30多年的由企業和行業進行的工人技術考核轉變為由勞動行政部門管理的社會化的職業技能鑒定。到1999年底，全區共有國家職業技能鑒定站74個，考評人員525人；地方和行業職業技能鑒定站31個，考評人員147人；工人考核委員會和技師考核委員會33個。當年全區有24427人申請參加了職業技能鑒定，有22729人通過鑒定，獲得職業資格證書。
與社會主義市場經濟體制建設相適應，自治區勞動法制建設得到加強，各盟市、旗縣都建立了勞動監察機構，對企業和用人單位實施勞動用工年檢制度和集體勞動合同簽證制度。
2000年，內蒙古自治區勞動和社會保障廳成立，標志著自治區勞動工作由幾十年中只對全民所有制和部分城鎮集體所有制企業職工的單純行政管理轉入面向全區城鄉企業和職工的法制管理軌道。在職能方面，強化了處理勞動關系、維護用工雙方合法權益和保障勞動者勞動和生活權益作用，不再對企業用工和內部工資分配進行直接干預，將勞動工作納入了社會主義市場經濟體制。當年，全區累計出現國有企業下崗職工25.91萬人（含上年結轉的13.13萬人)，全部進入再就業服務中心，領到基本生活費，并有15.77萬人實現了再就業，再就業率達到61％，高出全國平均水平25.5個百分點。至年末，全區城鎮登記失業率為3.3％。全區實行養老金社會化發放人數55.5萬人，社會發放率為94％，比全國平均水平高出近1.8個百分點，比1999年純增24.3萬人和40.5個百分點。自治區勞動和社會保障廳加大勞動執法監察力度，全年查處群眾舉報勞動案件364件，結案率98.9％；受理勞動爭議1054件，結案1047件，結案率為97.2％，依法維護了用人單位和勞動者的合法權益。
隨著世界經濟一體化和中國西部大開發進程的加快，內蒙古自治區的勞動和社會保障工作將開創新的輝煌局面。
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