首 頁 中國共產(chǎn)黨對(duì)政府和市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)歷程
政府和市場之間的關(guān)系問題，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。對(duì)于理論工作者而言，厘清歷史上中國共產(chǎn)黨如何在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的實(shí)踐中處理好兩者之間的關(guān)系，進(jìn)而為進(jìn)一步優(yōu)化政府和市場關(guān)系、建設(shè)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供有益借鑒，是一個(gè)具有重大研究意義的課題。
改革開放初期處理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系
新中國成立到改革開放前的政府和“市場”關(guān)系，主要表現(xiàn)為中央政府和地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，這種關(guān)系也可以理解為中央計(jì)劃和地方自由度之間的關(guān)系。黨的十一屆三中全會(huì)揭開了改革開放的序幕。從1978年到1992年，隨著商品經(jīng)濟(jì)和市場調(diào)節(jié)機(jī)制的迅猛發(fā)展，如何處理好計(jì)劃與市場之間的關(guān)系，使其能夠有機(jī)結(jié)合起來，愈發(fā)成為一個(gè)亟待破解的重大理論課題。
公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。新中國成立后的前三十年是通過計(jì)劃體制來實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)管理的。由于并沒有真正建立起一個(gè)嚴(yán)格意義上的市場體制，政府本身就是開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，因此，在這個(gè)歷史階段，也就不存在處理政府和市場關(guān)系的問題。實(shí)際上，這個(gè)時(shí)期的政府和“市場”關(guān)系，主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是統(tǒng)籌處理好中央統(tǒng)一制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃和給予地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作自由度之間的關(guān)系。具體來說，一方面，要保證中央政府通過各類計(jì)劃實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、令行禁止；另一方面，要給地方政府一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，使其能夠在達(dá)到國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)后仍然保有推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、提高勞動(dòng)效率和改善供給質(zhì)量的動(dòng)力。也正是在這個(gè)意義上，是否應(yīng)向地方放權(quán)讓利、如何向地方放權(quán)讓利，就成為這一歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)管理工作的核心議題。
黨的十一屆三中全會(huì)決定把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，提出了改革開放的任務(wù)。在處理中央和地方關(guān)系方面，會(huì)議指出：我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司。這實(shí)際上已經(jīng)為日后處理政府和市場關(guān)系提供了一個(gè)初步的指導(dǎo)性意見。
經(jīng)過五年多的改革開放實(shí)踐，城鄉(xiāng)自由貿(mào)易、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營企業(yè)快速發(fā)展起來，這些新的經(jīng)濟(jì)成分倒逼城市經(jīng)濟(jì)和國營企業(yè)啟動(dòng)改革。1984年黨的十二屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，改革計(jì)劃體制，首先要突破把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來的傳統(tǒng)觀念，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。這一論斷突破了長期以來人們對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)局限，是中國共產(chǎn)黨自主探索社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的重大標(biāo)志性成果。建設(shè)“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，核心工作就是處理好計(jì)劃管理控制和自由商品貿(mào)易之間的關(guān)系。
中國共產(chǎn)黨處理計(jì)劃和商品之間關(guān)系的調(diào)控實(shí)踐。1978年后，商品經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立起來，其固有的經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。從1978年到1992年，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了兩次較大的波動(dòng)，與此同時(shí)也開展了兩次大規(guī)模、系統(tǒng)性的國民經(jīng)濟(jì)整頓。第一次出現(xiàn)在1979年至1980年，第二次出現(xiàn)在1987年至1988年。兩次經(jīng)濟(jì)波動(dòng)都是以投資需求和消費(fèi)需求過度增長為基本特征的經(jīng)濟(jì)過熱，特別是第二次還伴隨著較為嚴(yán)重的通貨膨脹。面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情況，黨和政府力圖推動(dòng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段由傳統(tǒng)的計(jì)劃管控轉(zhuǎn)向現(xiàn)代宏觀調(diào)控模式。
經(jīng)過兩年左右的改革開放實(shí)踐，隨著社會(huì)局面的逐步穩(wěn)定，人民群眾建設(shè)社會(huì)主義的熱情被極大地調(diào)動(dòng)起來，并且由于企業(yè)自主權(quán)、地方自主權(quán)都有所提高，價(jià)格體系也出現(xiàn)了一些松動(dòng)，這些因素都推動(dòng)著基本建設(shè)投資規(guī)模的快速擴(kuò)張。1979年中央工作會(huì)議提出對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，1980年中央工作會(huì)議又進(jìn)一步提出了調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作的要求。國家計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)1981年的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃進(jìn)行了調(diào)整，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值目標(biāo)由六千九百五十五億元減為六千八百億元。經(jīng)過努力，1981年，國民經(jīng)濟(jì)取得了比較明顯的增長成效，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到七千四百九十億元。同時(shí)，工農(nóng)輕重比例得到改善，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到兩千三百一十二億元，比上年增長百分之五點(diǎn)七，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到五千一百七十八億元，比上年增長百分之四點(diǎn)一。全年完成基本建設(shè)投資總額四百二十八億元，比1980年減少一百一十一億元?；就瓿闪私?jīng)濟(jì)調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)。這是改革開放后的一次系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)控過程，為商品經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了重要的經(jīng)驗(yàn)。
1987年以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步向市場調(diào)節(jié)模式轉(zhuǎn)變，城市部門和工業(yè)企業(yè)改革深入推進(jìn)，市場定價(jià)、利潤導(dǎo)向、承包經(jīng)營如同大潮涌動(dòng)，將長期以來受到壓抑的消費(fèi)需求、投資需求全部帶動(dòng)起來，對(duì)外開放形成新局面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)如火如荼。在這樣的背景下，1988年全國零售物價(jià)指數(shù)出現(xiàn)百分之十八點(diǎn)五的上漲，同時(shí)，貨幣發(fā)行量大幅度增長，財(cái)政赤字增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動(dòng)。
面對(duì)這一局面，1989年11月召開的黨的十三屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，確定在遏制通貨膨脹、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)上，從1989年算起，用三年或更長一點(diǎn)的時(shí)間，基本完成治理整頓的任務(wù)。在這次調(diào)控中，一方面，通過計(jì)劃手段壓低固定資產(chǎn)投資總規(guī)模，1989年計(jì)劃安排全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模比上年預(yù)計(jì)完成的壓縮九百二十億元。進(jìn)一步通過行政手段清理整頓“公司熱”，特別是嚴(yán)厲打擊“雙軌制”條件下的投機(jī)倒把問題。另一方面，使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。譬如，中國人民銀行嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行量；推行個(gè)人應(yīng)稅收入申報(bào)制度，對(duì)高收入進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控；加大對(duì)農(nóng)業(yè)、能源和原材料工業(yè)的投入，限制加工工業(yè)的過快增長。到1990年底，這次經(jīng)濟(jì)波動(dòng)基本上得到了控制。從這次經(jīng)濟(jì)調(diào)控的過程來看，仍然延續(xù)了計(jì)劃管控的大部分做法，但也已經(jīng)開始嘗試使用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的方法和手段，貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策和收入政策等均有所體現(xiàn)。這是中國共產(chǎn)黨處理計(jì)劃管控和自由商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一次重要演練，為后續(xù)處理政府和市場關(guān)系提供了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。
從商品經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格來說，商品經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)仍然是具有顯著差異的。小商品經(jīng)濟(jì)顯然不屬于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的范疇。從本質(zhì)上來看，市場是人們比較和交換個(gè)別勞動(dòng)的場所或網(wǎng)絡(luò)空間。在市場中，人們對(duì)各種個(gè)別勞動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)、衡量和測度，那些不符合需要的個(gè)別勞動(dòng)被剔除和淘汰，留下的即是可以被視為“價(jià)值”的社會(huì)勞動(dòng)。也正是在這個(gè)意義上，市場本身就是作為一種資源配置方式而存在的，它指揮著勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料以最為合適的方式結(jié)合起來開展生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而最大可能地提供滿足社會(huì)需要的產(chǎn)品和服務(wù)，使個(gè)別勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為社會(huì)勞動(dòng)。因此，從這個(gè)角度說，作為一種資源配置方式的市場與“計(jì)劃”這種資源配置方式是對(duì)立的。
黨的十三大明確了“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，這也表明進(jìn)一步推動(dòng)改革的方向是走向市場調(diào)節(jié)。二十世紀(jì)八十年代末九十年代初，針對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向，鄧小平同志提出：“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場。計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段”。這一闡述實(shí)際上為曠日持久的爭論作出了一個(gè)根本性的判斷，即計(jì)劃和市場不具有社會(huì)制度屬性，同屬于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，都是資源配置的手段，這同時(shí)也把經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式鎖定為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，鄧小平同志在南方談話中還為采用什么樣的經(jīng)濟(jì)體制確立了標(biāo)準(zhǔn)：“要害是姓‘資’還是姓‘社’的問題。判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。至此，從商品經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型在政策程序上最終完成。中國共產(chǎn)黨所面臨的經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題，也相應(yīng)地由如何處理好計(jì)劃與商品之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾翁幚砗谜褪袌鲫P(guān)系。
在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制
1992年黨的十四大明確我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會(huì)提出，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。從1992年到2012年，黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立起來并不斷完善，黨和國家對(duì)政府和市場之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。
明確政府和市場在資源配置中各自的職能定位。在這一時(shí)期，圍繞政府和市場在資源配置中的作用和職能定位，中國共產(chǎn)黨歷次全會(huì)都進(jìn)行了詳細(xì)闡述，相關(guān)認(rèn)識(shí)不斷深化。黨的十五大報(bào)告提出，改革流通體制，健全市場規(guī)則，加強(qiáng)市場管理，清除市場障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。黨的十六大報(bào)告提出了完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，提出要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。黨的十六屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障。黨的十七大報(bào)告指出，要深化對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。
強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并不是不要政府作用、取消政府作用、淡化政府作用。黨的十八大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平等各項(xiàng)重大戰(zhàn)略性工作中，都必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步優(yōu)化政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。
變革和調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)管理方式。在這一時(shí)期，隨著政府和市場分工角色的逐步明晰，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能也得到進(jìn)一步明確，國民經(jīng)濟(jì)管理的方式方法和載體機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了變革和調(diào)整。
一是進(jìn)行國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改革。1992年至2012年，我國經(jīng)歷了四次重要的國家機(jī)構(gòu)改革，其中經(jīng)濟(jì)管理部門的調(diào)整幅度是比較大的。1993年機(jī)構(gòu)改革是在確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下進(jìn)行的，這次改革重點(diǎn)調(diào)整了國務(wù)院及其下屬各部委的職能，明確政府要更加注重宏觀調(diào)控，為市場提供公共服務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)依法管理市場經(jīng)濟(jì)，保護(hù)市場競爭秩序，同時(shí)扶持和規(guī)范非公有制經(jīng)濟(jì)。1998年機(jī)構(gòu)改革著眼于專業(yè)機(jī)構(gòu)管理部門，消除政企不分的組織基礎(chǔ)，大量精簡機(jī)關(guān)行政編制，針對(duì)性解決傳統(tǒng)管制型行政管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)、深層次矛盾。2003年機(jī)構(gòu)改革意在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)以提高效率和服務(wù)為導(dǎo)向，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)政府工作機(jī)制的創(chuàng)新。2008年機(jī)構(gòu)改革以黨的十七大報(bào)告提出的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”為導(dǎo)向，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，整合完善了工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制。也正是通過這些改革措施，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色進(jìn)一步由直接干預(yù)為主向間接引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變。
二是持續(xù)改進(jìn)計(jì)劃和規(guī)劃管理方法。長期以來，黨領(lǐng)導(dǎo)下的計(jì)劃體制是政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段和方法之一。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。由計(jì)劃管理向規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方法從傳統(tǒng)的指令性計(jì)劃轉(zhuǎn)向更有彈性的指導(dǎo)性規(guī)劃。從1995年起，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)大體劃分為“宏觀指標(biāo)目標(biāo)”“預(yù)期指標(biāo)”“國家公共資金和資源配置指標(biāo)”三類。進(jìn)入二十一世紀(jì)，由計(jì)劃管理轉(zhuǎn)向規(guī)劃管理后，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃區(qū)分了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)既包括對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)和影響，也包括對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行政策引導(dǎo)。這也是在市場的資源配置基礎(chǔ)性作用之上，更好發(fā)揮政府作用的鮮明體現(xiàn)。
三是不斷改進(jìn)和完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。在這一時(shí)期，政府作用的發(fā)揮也體現(xiàn)在宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施上。為應(yīng)對(duì)1992年下半年到1993年上半年我國出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱形勢、1998年東南亞金融危機(jī)、2008年美國次貸危機(jī)和2011年歐債危機(jī)導(dǎo)致的全球性經(jīng)濟(jì)衰退，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和市場運(yùn)行跟蹤監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警的基礎(chǔ)上，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的突出矛盾和影響全局的問題，政府綜合采用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策、外匯政策以及必要的行政手段，適時(shí)適度地進(jìn)行相機(jī)選擇，保證市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)朝著期望目標(biāo)發(fā)展。
在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展
黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)下社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了高水平發(fā)展的新的階段。
堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是處理好政府和市場關(guān)系的根本遵循。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，也是捍衛(wèi)人民當(dāng)家作主地位和社會(huì)主義制度基礎(chǔ)的根本前提。在改革開放以來相當(dāng)長的一段時(shí)間里，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革中要實(shí)現(xiàn)“政企分開”，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要推動(dòng)“黨政分開”，導(dǎo)致黨組織在處理政府和市場關(guān)系總體布局中的作用受到削弱。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品、形成與市場的合理分工等問題，也缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的解決思路和應(yīng)對(duì)方案。
以國有企業(yè)改革為例，“政企分開”的思路長期影響著這一工作的開展。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代管理學(xué)都認(rèn)為，獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體，必須通過建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，保證國有企業(yè)成為自主決策的經(jīng)濟(jì)主體。這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，就是以股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層作為主要組成部分的治理架構(gòu)。不難發(fā)現(xiàn)，在這種現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，黨委會(huì)的作用僅僅局限于黨員干部管理以及一般性的黨建工作，與企業(yè)經(jīng)營管理等核心業(yè)務(wù)相隔甚遠(yuǎn)。國有企業(yè)是處理政府和市場關(guān)系的重要載體，也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中反映黨和國家意志的重要抓手，黨組織應(yīng)在國有企業(yè)中發(fā)揮重要的政治核心作用。
再以金融監(jiān)管為例，“黨政分開”的思路一度影響這項(xiàng)工作的實(shí)施。金融是國民經(jīng)濟(jì)的血脈，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但是，長期以來，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場的監(jiān)管工作主要是由行政部門承擔(dān)的。二十世紀(jì)九十年代以來，我國逐步建立起以中國人民銀行、國家外匯管理局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（“一行一局三會(huì)”）為骨架的金融業(yè)監(jiān)管體系。在長期實(shí)踐中，這種分行業(yè)監(jiān)管模式在綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合防控風(fēng)險(xiǎn)等方面都暴露出一些缺陷。為此，我國于2017年組建了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，旨在強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，確保金融安全與穩(wěn)定發(fā)展。但是，由于國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)只是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)于在更高層面進(jìn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)仍存在一些困難。而在實(shí)踐中，在網(wǎng)絡(luò)金融、房地產(chǎn)信貸以及資本市場中暴露出的一些風(fēng)險(xiǎn)因素，都凸顯出這種僅僅局限于若干行政部門的金融監(jiān)管模式存在一定缺陷。
綜上，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，進(jìn)一步理順政府和市場關(guān)系，發(fā)揮兩方面協(xié)同作用，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，形成了一套包含領(lǐng)導(dǎo)體制、發(fā)展規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)行機(jī)制在內(nèi)的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)了政治領(lǐng)導(dǎo)力向經(jīng)濟(jì)建設(shè)力的轉(zhuǎn)化，同時(shí)也為處理好政府和市場關(guān)系提供了根本遵循。
建設(shè)和完善中央經(jīng)濟(jì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)和工作機(jī)制改革持續(xù)深入進(jìn)行。一是調(diào)整黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置。先后設(shè)立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央全面深化改革委員會(huì)）、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)）、中央金融工作委員會(huì)，形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)中樞。這些機(jī)構(gòu)通過定期或不定期召開會(huì)議，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。二是針對(duì)新形勢、新問題，新組建經(jīng)濟(jì)管理和綜合協(xié)調(diào)部門。組建中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。組建中央社會(huì)工作部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨的工作，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織、新就業(yè)群體黨建工作。三是通過專項(xiàng)工作會(huì)議指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作。通過舉行一年一度的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、不定期召開的經(jīng)濟(jì)形勢分析會(huì)議、特定領(lǐng)域的工作會(huì)議（如金融工作會(huì)議、財(cái)政工作會(huì)議）、企業(yè)家和專家學(xué)者經(jīng)濟(jì)形勢座談會(huì)、中央政治局集體學(xué)習(xí)等方式，形成有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)形勢的綜合研判，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革和發(fā)展工作進(jìn)行總體謀劃和具體設(shè)計(jì)。例如，2023年召開的中央金融工作會(huì)議提出“要加快建設(shè)金融強(qiáng)國”，作出全面加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善金融體制、優(yōu)化金融服務(wù)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、堅(jiān)定不移走中國特色金融發(fā)展之路的戰(zhàn)略部署，確立了金融高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。
進(jìn)一步發(fā)揮黨中央在以中長期規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。在規(guī)劃引領(lǐng)方面，中國共產(chǎn)黨在長期探索中建立起以中長期規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特模式。新中國成立以來，先后編制實(shí)施了十個(gè)“國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃”和四個(gè)“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”。而這些“計(jì)劃”和“規(guī)劃”的編制工作都是由黨中央牽頭領(lǐng)導(dǎo)的，深刻體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)領(lǐng)各方、引領(lǐng)發(fā)展的核心作用。以“十四五”規(guī)劃編制工作為例，黨的十九屆五中全會(huì)審議“十四五”規(guī)劃建議，成立由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長的起草組，并在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)劃起草，在廣泛征求黨內(nèi)黨外、各地區(qū)各部門意見的基礎(chǔ)上擬定《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），由此作為“十四五”規(guī)劃編制的根本依據(jù)。在《建議》的指導(dǎo)下，在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)改委起草形成了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》（以下簡稱《草案》）?！恫莅浮窂V泛征求了社會(huì)各方面意見后，提交黨中央、國務(wù)院審議。2021年3月，十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過了關(guān)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的決議。不難發(fā)現(xiàn)，黨中央提出《建議》是編制和實(shí)施“十四五”規(guī)劃綱要的啟動(dòng)步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其勾勒了“十四五”規(guī)劃綱要的基本框架，也為后續(xù)不同行業(yè)、領(lǐng)域和專項(xiàng)的“十四五”規(guī)劃編制和實(shí)施提供了根本遵循。而這些規(guī)劃的編制和實(shí)施，從根本上體現(xiàn)了中國政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理是通過宏觀規(guī)劃引領(lǐng)、微觀引導(dǎo)配合的方式實(shí)現(xiàn)的，是在市場配置資源的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用的典型例證。
深入推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)管理部門的職能改革。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，必須更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力。實(shí)際上，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來的政府經(jīng)濟(jì)管理部門職能改革，一直是在這樣的原則指導(dǎo)下進(jìn)行的。2013年、2018年和2023年三次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐都表明，推進(jìn)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，必須遵循兩個(gè)方面要求。一方面，能夠由市場配置資源滿足人民美好生活需要的，就由市場來管，政府部門要簡政放權(quán)、減少審批、下放權(quán)限；另一方面，對(duì)于那些市場做不好的、做不到位的領(lǐng)域，就由政府來管，而且一定要管好，特別是加強(qiáng)和完善政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能。
通過多種執(zhí)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)行機(jī)制方面，地方、部門和國有企業(yè)的黨委（黨組）通過人事任免、集體研究以及特定的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第一，由黨委統(tǒng)管干部工作，在考察、選拔、評(píng)價(jià)和任免干部特別是各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，堅(jiān)持把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化經(jīng)濟(jì)體制改革作為重要評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工作作為中心工作的地位。第二，各級(jí)黨委定期圍繞中央和上級(jí)經(jīng)濟(jì)工作決策部署、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和發(fā)展形勢召開會(huì)議，以民主集中制為原則決定地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革和發(fā)展的重大事項(xiàng)。各部門黨組還應(yīng)積極推動(dòng)黨的經(jīng)濟(jì)建設(shè)主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的經(jīng)濟(jì)理論和路線方針政策的貫徹落實(shí)。第三，國有企業(yè)設(shè)計(jì)特定組織架構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融入公司治理結(jié)構(gòu)。公有制經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)是貫徹黨和國家經(jīng)濟(jì)治理意志的重要微觀載體，也是政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的定盤星和壓艙石，同時(shí)更是處理好政府和市場關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。除落實(shí)黨管干部原則外，國有企業(yè)（包括國有金融機(jī)構(gòu)）實(shí)施黨委會(huì)和董事會(huì)成員“雙向進(jìn)入、交叉任職”，“三重一大”（重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策和大額資金使用）事項(xiàng)必須經(jīng)由黨委會(huì)前置研究，并且董事會(huì)中的黨員干部必須根據(jù)黨組織決定發(fā)表意見，以確保董事會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行重大事項(xiàng)決策。
結(jié)語
西方理論界從市場經(jīng)濟(jì)的一般性出發(fā)，提出“政府—-市場”的二分學(xué)說。在這種意識(shí)形態(tài)話語中，政府本身是中立的，它在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色，無非就是彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，政府通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長以及國際收支平衡等目標(biāo)。而實(shí)際上，對(duì)于實(shí)行人民民主專政的社會(huì)主義中國而言，國家和政府都是在人民意志的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理，這深刻體現(xiàn)著國家的階級(jí)屬性。因此，必須從國家經(jīng)濟(jì)職能的角度來理解中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的“政府—市場”關(guān)系。
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進(jìn)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，中國共產(chǎn)黨是處理中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中政府和市場關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)力量。市場配置資源的決定性作用、政府的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策、政府和市場的職能邊界劃分，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，進(jìn)而體現(xiàn)黨和國家的根本意志和最廣大人民的利益訴求。
【本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新的百年道路與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21JZD008）的階段性成果】
（作者為周紹東，系武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
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