首 頁 中國共產黨對政府和市場關系的認識歷程
政府和市場之間的關系問題，是中國經濟體制改革的核心問題。對于理論工作者而言，厘清歷史上中國共產黨如何在領導經濟工作的實踐中處理好兩者之間的關系，進而為進一步優化政府和市場關系、建設高水平社會主義市場經濟體制提供有益借鑒，是一個具有重大研究意義的課題。
改革開放初期處理計劃經濟與商品經濟之間的關系
新中國成立到改革開放前的政府和“市場”關系，主要表現為中央政府和地方政府在經濟建設工作中的權、責、利關系，這種關系也可以理解為中央計劃和地方自由度之間的關系。黨的十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕。從1978年到1992年，隨著商品經濟和市場調節機制的迅猛發展，如何處理好計劃與市場之間的關系，使其能夠有機結合起來，愈發成為一個亟待破解的重大理論課題。
公有制基礎上的有計劃的商品經濟。新中國成立后的前三十年是通過計劃體制來實施國家經濟管理的。由于并沒有真正建立起一個嚴格意義上的市場體制，政府本身就是開展經濟建設、推動經濟發展的主體，因此，在這個歷史階段，也就不存在處理政府和市場關系的問題。實際上，這個時期的政府和“市場”關系，主要體現在中央政府和地方政府之間的經濟關系，也就是統籌處理好中央統一制定經濟建設計劃和給予地方經濟建設工作自由度之間的關系。具體來說，一方面，要保證中央政府通過各類計劃實施經濟管理的頂層設計，實現統籌協調、令行禁止；另一方面，要給地方政府一定的經濟自主權，使其能夠在達到國民經濟計劃指標后仍然保有推動技術進步、提高勞動效率和改善供給質量的動力。也正是在這個意義上，是否應向地方放權讓利、如何向地方放權讓利，就成為這一歷史時期經濟管理工作的核心議題。
黨的十一屆三中全會決定把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，提出了改革開放的任務。在處理中央和地方關系方面，會議指出：我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權；應該著手大力精簡各級經濟行政機構，把它們的大部分職權轉交給企業性的專業公司或聯合公司。這實際上已經為日后處理政府和市場關系提供了一個初步的指導性意見。
經過五年多的改革開放實踐，城鄉自由貿易、個體經濟、私營企業快速發展起來，這些新的經濟成分倒逼城市經濟和國營企業啟動改革。1984年黨的十二屆三中全會審議通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出，改革計劃體制，首先要突破把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，明確認識社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。這一論斷突破了長期以來人們對社會主義經濟的認識局限，是中國共產黨自主探索社會主義經濟體制的重大標志性成果。建設“有計劃的商品經濟”，核心工作就是處理好計劃管理控制和自由商品貿易之間的關系。
中國共產黨處理計劃和商品之間關系的調控實踐。1978年后，商品經濟體制在我國逐步建立起來，其固有的經濟周期性波動現象也隨之出現。從1978年到1992年，我國經濟出現了兩次較大的波動，與此同時也開展了兩次大規模、系統性的國民經濟整頓。第一次出現在1979年至1980年，第二次出現在1987年至1988年。兩次經濟波動都是以投資需求和消費需求過度增長為基本特征的經濟過熱，特別是第二次還伴隨著較為嚴重的通貨膨脹。面對經濟波動的現實情況，黨和政府力圖推動經濟調控手段由傳統的計劃管控轉向現代宏觀調控模式。
經過兩年左右的改革開放實踐，隨著社會局面的逐步穩定，人民群眾建設社會主義的熱情被極大地調動起來，并且由于企業自主權、地方自主權都有所提高，價格體系也出現了一些松動，這些因素都推動著基本建設投資規模的快速擴張。1979年中央工作會議提出對國民經濟實行“調整、改革、整頓、提高”的方針，1980年中央工作會議又進一步提出了調整經濟工作的要求。國家計劃委員會會同有關部門對1981年的國民經濟計劃進行了調整，工農業總產值目標由六千九百五十五億元減為六千八百億元。經過努力，1981年，國民經濟取得了比較明顯的增長成效，工農業總產值達到七千四百九十億元。同時，工農輕重比例得到改善，農業總產值達到兩千三百一十二億元，比上年增長百分之五點七，工業總產值達到五千一百七十八億元，比上年增長百分之四點一。全年完成基本建設投資總額四百二十八億元，比1980年減少一百一十一億元。基本完成了經濟調整的預期目標。這是改革開放后的一次系統性的經濟調控過程，為商品經濟條件下的經濟調控提供了重要的經驗。
1987年以來，隨著計劃經濟體制進一步向市場調節模式轉變，城市部門和工業企業改革深入推進，市場定價、利潤導向、承包經營如同大潮涌動，將長期以來受到壓抑的消費需求、投資需求全部帶動起來，對外開放形成新局面，經濟特區建設如火如荼。在這樣的背景下，1988年全國零售物價指數出現百分之十八點五的上漲，同時，貨幣發行量大幅度增長，財政赤字增加，經濟發生波動。
面對這一局面，1989年11月召開的黨的十三屆五中全會通過了《中共中央關于進一步治理整頓和深化改革的決定》，確定在遏制通貨膨脹、穩定經濟形勢的基礎上，從1989年算起，用三年或更長一點的時間，基本完成治理整頓的任務。在這次調控中，一方面，通過計劃手段壓低固定資產投資總規模，1989年計劃安排全社會固定資產投資規模比上年預計完成的壓縮九百二十億元。進一步通過行政手段清理整頓“公司熱”，特別是嚴厲打擊“雙軌制”條件下的投機倒把問題。另一方面，使用現代市場經濟的宏觀調控手段進行調節。譬如，中國人民銀行嚴格控制貨幣發行量；推行個人應稅收入申報制度，對高收入進行監督和調控；加大對農業、能源和原材料工業的投入，限制加工工業的過快增長。到1990年底，這次經濟波動基本上得到了控制。從這次經濟調控的過程來看，仍然延續了計劃管控的大部分做法，但也已經開始嘗試使用現代市場經濟宏觀調控的方法和手段，貨幣政策、財政政策、產業政策和收入政策等均有所體現。這是中國共產黨處理計劃管控和自由商品經濟關系的一次重要演練，為后續處理政府和市場關系提供了寶貴的歷史經驗。
從商品經濟到市場經濟的根本性轉變。嚴格來說，商品經濟與市場經濟仍然是具有顯著差異的。小商品經濟顯然不屬于現代市場經濟的范疇。從本質上來看，市場是人們比較和交換個別勞動的場所或網絡空間。在市場中，人們對各種個別勞動進行評價、衡量和測度，那些不符合需要的個別勞動被剔除和淘汰，留下的即是可以被視為“價值”的社會勞動。也正是在這個意義上，市場本身就是作為一種資源配置方式而存在的，它指揮著勞動者與生產資料以最為合適的方式結合起來開展生產活動，進而最大可能地提供滿足社會需要的產品和服務，使個別勞動轉化為社會勞動。因此，從這個角度說，作為一種資源配置方式的市場與“計劃”這種資源配置方式是對立的。
黨的十三大明確了“國家調節市場、市場引導企業”的新的經濟運行機制，這也表明進一步推動改革的方向是走向市場調節。二十世紀八十年代末九十年代初，針對社會主義經濟體制改革的目標導向，鄧小平同志提出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段”。這一闡述實際上為曠日持久的爭論作出了一個根本性的判斷，即計劃和市場不具有社會制度屬性，同屬于經濟運行層面，都是資源配置的手段，這同時也把經濟體制改革的目標模式鎖定為社會主義市場經濟體制。同時，鄧小平同志在南方談話中還為采用什么樣的經濟體制確立了標準：“要害是姓‘資’還是姓‘社’的問題。判斷的標準，應該主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。至此，從商品經濟到市場經濟的體制轉型在政策程序上最終完成。中國共產黨所面臨的經濟體制改革核心問題，也相應地由如何處理好計劃與商品之間的關系，轉變為如何處理好政府和市場關系。
在黨的領導下建立和完善社會主義市場經濟體制
1992年黨的十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十四屆三中全會提出，建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。從1992年到2012年，黨領導下的中國特色社會主義市場經濟體制逐步建立起來并不斷完善，黨和國家對政府和市場之間關系的認識也在不斷深化。
明確政府和市場在資源配置中各自的職能定位。在這一時期，圍繞政府和市場在資源配置中的作用和職能定位，中國共產黨歷次全會都進行了詳細闡述，相關認識不斷深化。黨的十五大報告提出，改革流通體制，健全市場規則，加強市場管理，清除市場障礙，打破地區封鎖、部門壟斷，盡快建成統一開放、競爭有序的市場體系，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用。黨的十六大報告提出了完善社會主義市場經濟體制的任務，提出要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。黨的十六屆三中全會作出了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。黨的十七大報告指出，要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于科學發展的宏觀調控體系。
強調市場在資源配置中的基礎性作用，并不是不要政府作用、取消政府作用、淡化政府作用。黨的十八大報告指出，我國經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。在全面深化經濟體制改革、實施創新驅動發展戰略、推進經濟結構戰略性調整、推動城鄉發展一體化和全面提高開放型經濟水平等各項重大戰略性工作中，都必須在黨的集中統一領導下，進一步優化政府的經濟管理職能。
變革和調整國民經濟管理方式。在這一時期，隨著政府和市場分工角色的逐步明晰，政府的經濟管理職能也得到進一步明確，國民經濟管理的方式方法和載體機構也進行了變革和調整。
一是進行國家經濟管理機構改革。1992年至2012年，我國經歷了四次重要的國家機構改革，其中經濟管理部門的調整幅度是比較大的。1993年機構改革是在確立社會主義市場經濟體制的背景下進行的，這次改革重點調整了國務院及其下屬各部委的職能，明確政府要更加注重宏觀調控，為市場提供公共服務、管理社會事務。同時，強調政府應依法管理市場經濟，保護市場競爭秩序，同時扶持和規范非公有制經濟。1998年機構改革著眼于專業機構管理部門，消除政企不分的組織基礎，大量精簡機關行政編制，針對性解決傳統管制型行政管理體制與經濟發展不相適應、深層次矛盾。2003年機構改革意在推進政府機構職能的轉變，強調以提高效率和服務為導向，加強宏觀調控，優化資源配置，推動政府工作機制的創新。2008年機構改革以黨的十七大報告提出的“探索實行職能有機統一的大部門體制”為導向，在關注經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，整合完善了工業和信息化、交通運輸行業管理體制。也正是通過這些改革措施，政府在市場經濟中的角色進一步由直接干預為主向間接引導為主轉變。
二是持續改進計劃和規劃管理方法。長期以來，黨領導下的計劃體制是政府管理經濟活動的重要手段和方法之一。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。由計劃管理向規劃管理的轉變，標志著政府管理經濟活動的方法從傳統的指令性計劃轉向更有彈性的指導性規劃。從1995年起，國民經濟發展指標大體劃分為“宏觀指標目標”“預期指標”“國家公共資金和資源配置指標”三類。進入二十一世紀，由計劃管理轉向規劃管理后，國民經濟和社會發展五年規劃區分了約束性指標和預期性指標，強調政府的經濟管理活動既包括對微觀經濟主體的干預和影響，也包括對經濟活動進行政策引導。這也是在市場的資源配置基礎性作用之上，更好發揮政府作用的鮮明體現。
三是不斷改進和完善宏觀經濟調控手段。在這一時期，政府作用的發揮也體現在宏觀調控政策的制定和實施上。為應對1992年下半年到1993年上半年我國出現的較為嚴重的經濟過熱形勢、1998年東南亞金融危機、2008年美國次貸危機和2011年歐債危機導致的全球性經濟衰退，在黨的堅強領導下，在加強宏觀經濟和市場運行跟蹤監測、預測、預警的基礎上，針對規劃實施和經濟運行中出現的突出矛盾和影響全局的問題，政府綜合采用財政政策、貨幣政策、產業政策、區域協調發展政策、外匯政策以及必要的行政手段，適時適度地進行相機選擇，保證市場經濟的正常運行，引導國民經濟朝著期望目標發展。
在黨的領導下推進高水平社會主義市場經濟體制發展
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這標志著黨領導下社會主義市場經濟建設進入了高水平發展的新的階段。
堅持黨的集中統一領導是處理好政府和市場關系的根本遵循。中國共產黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，也是捍衛人民當家作主地位和社會主義制度基礎的根本前提。在改革開放以來相當長的一段時間里，由于片面強調經濟體制改革中要實現“政企分開”，在市場經濟發展中要推動“黨政分開”，導致黨組織在處理政府和市場關系總體布局中的作用受到削弱。對于政府機構如何在黨的領導下彌補市場失靈、提供公共產品、形成與市場的合理分工等問題，也缺乏一個系統性的解決思路和應對方案。
以國有企業改革為例，“政企分開”的思路長期影響著這一工作的開展。西方經濟學、產權理論和現代管理學都認為，獨立自主、自負盈虧的企業是市場經濟的微觀主體，必須通過建立現代公司治理結構，保證國有企業成為自主決策的經濟主體。這種現代公司治理結構，就是以股東大會、董事會、監事會和管理層作為主要組成部分的治理架構。不難發現，在這種現代公司治理結構中，黨委會的作用僅僅局限于黨員干部管理以及一般性的黨建工作，與企業經營管理等核心業務相隔甚遠。國有企業是處理政府和市場關系的重要載體，也是社會主義市場經濟體制中反映黨和國家意志的重要抓手，黨組織應在國有企業中發揮重要的政治核心作用。
再以金融監管為例，“黨政分開”的思路一度影響這項工作的實施。金融是國民經濟的血脈，是現代經濟的重要組成部分。但是，長期以來，對金融機構和金融市場的監管工作主要是由行政部門承擔的。二十世紀九十年代以來，我國逐步建立起以中國人民銀行、國家外匯管理局、中國銀行業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會（“一行一局三會”）為骨架的金融業監管體系。在長期實踐中，這種分行業監管模式在綜合協調、統籌規劃、聯合防控風險等方面都暴露出一些缺陷。為此，我國于2017年組建了國務院金融穩定發展委員會，旨在強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，強化金融監管部門監管職責，確保金融安全與穩定發展。但是，由于國務院金融穩定發展委員會只是政府內設機構，對于在更高層面進行金融監管協調仍存在一些困難。而在實踐中，在網絡金融、房地產信貸以及資本市場中暴露出的一些風險因素，都凸顯出這種僅僅局限于若干行政部門的金融監管模式存在一定缺陷。
綜上，在新的經濟發展形勢下，進一步理順政府和市場關系，發揮兩方面協同作用，就必須進一步加強黨對經濟工作的集中統一領導。黨的十八大以來，中國共產黨在領導高水平社會主義市場經濟建設過程中，形成了一套包含領導體制、發展規劃、機構設置和執行機制在內的嚴密體系，實現了政治領導力向經濟建設力的轉化，同時也為處理好政府和市場關系提供了根本遵循。
建設和完善中央經濟決策議事協調機構。在領導體制方面，黨的十八大以來，經濟工作的領導機制建設和工作機制改革持續深入進行。一是調整黨中央領導經濟工作的機構設置。先后設立中央全面深化改革領導小組（后改為中央全面深化改革委員會）、中央財經領導小組（后改為中央財經委員會）、中央金融工作委員會，形成了經濟建設工作的領導中樞。這些機構通過定期或不定期召開會議，對經濟領域重大工作進行頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。二是針對新形勢、新問題，新組建經濟管理和綜合協調部門。組建中央審計委員會，加強黨中央對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用。組建中央社會工作部，統一領導全國性行業協會商會黨的工作，指導混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨建工作。三是通過專項工作會議指導經濟工作。通過舉行一年一度的經濟工作會議、不定期召開的經濟形勢分析會議、特定領域的工作會議（如金融工作會議、財政工作會議）、企業家和專家學者經濟形勢座談會、中央政治局集體學習等方式，形成有關中國經濟形勢的綜合研判，對各項經濟建設、改革和發展工作進行總體謀劃和具體設計。例如，2023年召開的中央金融工作會議提出“要加快建設金融強國”，作出全面加強金融監管、完善金融體制、優化金融服務、防范化解風險、堅定不移走中國特色金融發展之路的戰略部署，確立了金融高質量發展目標。
進一步發揮黨中央在以中長期規劃引領發展方面的領導作用。在規劃引領方面，中國共產黨在長期探索中建立起以中長期規劃引領經濟社會發展的獨特模式。新中國成立以來，先后編制實施了十個“國民經濟發展五年計劃”和四個“國民經濟和社會發展五年規劃”。而這些“計劃”和“規劃”的編制工作都是由黨中央牽頭領導的，深刻體現了黨中央統領各方、引領發展的核心作用。以“十四五”規劃編制工作為例，黨的十九屆五中全會審議“十四五”規劃建議，成立由習近平總書記擔任組長的起草組，并在中央政治局常委會領導下進行規劃起草，在廣泛征求黨內黨外、各地區各部門意見的基礎上擬定《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），由此作為“十四五”規劃編制的根本依據。在《建議》的指導下，在國務院的直接領導下，國家發改委起草形成了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（草案）》（以下簡稱《草案》）。《草案》廣泛征求了社會各方面意見后，提交黨中央、國務院審議。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了關于“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的決議。不難發現，黨中央提出《建議》是編制和實施“十四五”規劃綱要的啟動步驟和關鍵環節，其勾勒了“十四五”規劃綱要的基本框架，也為后續不同行業、領域和專項的“十四五”規劃編制和實施提供了根本遵循。而這些規劃的編制和實施，從根本上體現了中國政府實施經濟和社會治理是通過宏觀規劃引領、微觀引導配合的方式實現的，是在市場配置資源的基礎上更好發揮政府作用的典型例證。
深入推動政府經濟管理部門的職能改革。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經濟循環，激發全社會內生動力和創新活力。實際上，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來的政府經濟管理部門職能改革，一直是在這樣的原則指導下進行的。2013年、2018年和2023年三次黨和國家機構改革的實踐都表明，推進高水平社會主義市場經濟體制建設，必須遵循兩個方面要求。一方面，能夠由市場配置資源滿足人民美好生活需要的，就由市場來管，政府部門要簡政放權、減少審批、下放權限；另一方面，對于那些市場做不好的、做不到位的領域，就由政府來管，而且一定要管好，特別是加強和完善政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面的職能。
通過多種執行機制實現對經濟工作的集中統一領導。在執行機制方面，地方、部門和國有企業的黨委（黨組）通過人事任免、集體研究以及特定的組織架構設計，實現對經濟工作集中統一領導。第一，由黨委統管干部工作，在考察、選拔、評價和任免干部特別是各級政府主要領導干部過程中，堅持把推動經濟發展、深化經濟體制改革作為重要評價考核標準，體現經濟工作作為中心工作的地位。第二，各級黨委定期圍繞中央和上級經濟工作決策部署、地區經濟社會發展重大問題和發展形勢召開會議，以民主集中制為原則決定地區經濟建設、改革和發展的重大事項。各部門黨組還應積極推動黨的經濟建設主張和重大決策轉化為法律法規、政策政令和社會共識，確保黨的經濟理論和路線方針政策的貫徹落實。第三，國有企業設計特定組織架構，確保黨的領導深度融入公司治理結構。公有制經濟和國有企業是貫徹黨和國家經濟治理意志的重要微觀載體，也是政府執行宏觀經濟調控政策的定盤星和壓艙石，同時更是處理好政府和市場關系的關鍵環節和重要抓手。除落實黨管干部原則外，國有企業（包括國有金融機構）實施黨委會和董事會成員“雙向進入、交叉任職”，“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策和大額資金使用）事項必須經由黨委會前置研究，并且董事會中的黨員干部必須根據黨組織決定發表意見，以確保董事會在黨的領導下進行重大事項決策。
結語
西方理論界從市場經濟的一般性出發，提出“政府—-市場”的二分學說。在這種意識形態話語中，政府本身是中立的，它在市場經濟發展中所扮演的角色，無非就是彌補市場失靈、提供公共產品和維護經濟穩定，政府通過宏觀經濟調控，實現通貨穩定、充分就業、經濟增長以及國際收支平衡等目標。而實際上，對于實行人民民主專政的社會主義中國而言，國家和政府都是在人民意志的基礎上進行經濟治理，這深刻體現著國家的階級屬性。因此，必須從國家經濟職能的角度來理解中國特色社會主義市場經濟中的“政府—市場”關系。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，堅持黨的全面領導，堅定維護黨中央權威和集中統一領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導貫穿改革各方面全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。因此，中國共產黨是處理中國特色社會主義市場經濟中政府和市場關系的領導力量。市場配置資源的決定性作用、政府的宏觀經濟治理政策、政府和市場的職能邊界劃分，都必須在黨的領導下進行，進而體現黨和國家的根本意志和最廣大人民的利益訴求。
【本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國共產黨經濟理論創新的百年道路與經驗總結研究”（項目編號：21JZD008）的階段性成果】
（作者為周紹東，系武漢大學馬克思主義學院教授、博士生導師）
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